Действующий
Главная цель реформирования межбюджетных отношений - стимулирование структурных преобразований в экономике, повышение собираемости налогов, отказ от обязательств, не обеспеченных финансированием, оптимизация подхода к развитию различных регионов страны.
В июле 1998 года была одобрена Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации на 1999 - 2000 годы. Проект Концепции разрабатывался и согласовывался трехсторонней комиссией в составе представителей Правительства, Государственной Думы и Совета Федерации. В четвертом квартале 1999 года Правительство России предусматривает реализовать утвержденный в развитие Концепции план-график. В частности, должны быть уточнены доходные и расходные полномочия, формы субсидий помимо трансфертов из Федерального фонда финансовой поддержки регионов (ФФПР), разделение налоговых доходов, управление и отчетность в налогово-бюджетной сфере. С этой целью Правительство России планирует разработать и внести в четвертом квартале 1999 г. в Государственную Думу Федерального Собрания проекты всех законодательных актов, необходимых для реализации Концепции. Кроме того, в третьем квартале 1999 года предусматривается создать методику внутрирегионапьного распределения доходов в соответствии с упомянутым планом-графиком.
В контексте этой работы Правительство России произвело комплексный обзор расходов, включающий полную инвентаризацию законов и нормативных актов, которыми официально производится распределение расходных полномочий, инвентаризацию всех расходов и не обеспеченных финансированием полномочий, влияющих на расходные обязательства региональных и муниципальных бюджетов, а также обзор данных для совершенствования практики распределения расходных полномочий.
Ожидается, что полностью переработанный механизм распределения трансфертов будет введен в действие в 2001 году. К этому сроку Правительство разработает усовершенствованную формулу распределения трансфертов регионам через ФФПР, основанную на Концепции налогово-бюджетной реформы на региональном и муниципальном уровне; эта формула будет включена в законопроект "О федеральном бюджете на 2000 год", реализована в будущем году. Ею предусматривается "прозрачное" формирование ассигнований на основе нормативов расходов и оценок доходных потенциалов каждого региона.
"Взаимные расчеты" Правительство будет использовать в рамках лимитов, установленных федеральным бюджетом на соответствующий год. В 1999 году расходы по категории федерального бюджета "Средства, перечисленные по взаимным расчетам" будут финансироваться только в пределах, установленных для этой статьи в разделе "Финансовая помощь прочим уровням", и исполняться через систему Федерального казначейства. Начиная с 2000 года расходная категория "взаимные расчеты" будет заменена несколькими конкретными расходными категориями в форме условных субсидий и (или) "субсидий на возмещение фактических затрат" - при установлении полного распределения расходов в Законе о бюджете. Предусматривается запретить все механизмы финансирования, кроме прямого перечисления средств через Федеральное казначейство, а все расчеты по взаимным требованиям между федеральным и региональными бюджетами будут производиться только в денежной форме. Это положение будет закреплено в законопроекте о бюджете на 2000 год.
Основная цель преобразований в этой сфере - оптимизировать мониторинг государственных долговых обязательств; внедрить аналитический инструментарий эффективного управления государственным долгом; обеспечить комплексный контроль как за прямыми, так и за условными долговыми обязательствами государственного сектора в целом, а также поддержание разумных объемов государственного долга как на федеральном, так и на субрегиональном уровнях.
Правительство России предусматривает объединить функции мониторинга и управления всем государственным долгом в рамках Минфина России. С этой целью будет создана Единая база данных по государственному долгу, оснащенная автоматическими каналами передачи данных от существующих систем контроля за долгом, который сейчас осуществляют Внешэкономбанк, ММВБ, что позволит обеспечить регулярную и полную отчетность по всем внешним и внутренним государственным долговым обязательствам. Единая база данных будет охватывать как прямые, так и условные обязательства федерального Правительства. Тем самым будут обеспечиваться своевременные, обновляемые сводки всех государственных долговых обязательств, облегчится выполнение задачи представления регулярной отчетности и будет оптимизирован процесс принятия решений по управлению государственным долгом, в том числе по управлению рисками, сдерживанию затрат и новым заимствованиям. Рабочая группа по управлению государственным долгом, созданная при Минфине России в 1998 году, будет координировать работу по укреплению порядка управления государственным долгом.
В третьем квартале 1999 года Минфин России назначит структуру, которой будет поручена подготовка и осуществление проекта по созданию интегрированной системы управления долгом. К концу года предусматривается разработать детальное техническое задание, выбрать консультантов и подрядчиков по разработке соответствующего программного обеспечения, заключить основные контракты. Минфином России будет оценена необходимость институциональных изменений в структуре министерства, обеспечивающих соответствие новым технологиям по управлению долгом. К концу года Правительством России будет утвержден единый порядок представления информации Министерству финансов ведомствами, уполномоченными осуществлять трансакции, связанные с государственным долгом.
С целью оптимизации мониторинга и контроля за государственным долгом на уровне ниже федерального Правительством России будут реализованы положения Бюджетного кодекса и иных законодательных актов, касающихся выпуска долговых обязательств на уровне ниже федерального, правил отчетности и распределения контрольных функций. При этом для целей данной работы будет определено, что региональный и муниципальный долг включает в себя ценные бумаги, гарантии, кредитные линии, векселя, заимствования у финансовых учреждений и иных юридических лиц, прочие соответствующие инструменты финансирования региональных и муниципальных органов власти или контролируемых ими организаций.
а) направить в Государственную Думу Федерального Собрания законопроект или выпустить нормативные акты, устанавливающие требования к регистрации и регулированию выпуска и обращения региональных и муниципальных долговых обязательств;
б) направить в Государственную Думу Федерального Собрания законопроект о внесении поправок к Главе 14 Бюджетного кодекса, касающихся пруденциального регулирования и надзора за региональными и муниципальными долговыми обязательствами. Эти поправки обяжут администрации всех субъектов Федерации вести единые книги по долговым обязательствам, отражая региональный и муниципальный долг во всех формах и бюджетную задолженность, а также регулярно представлять указанную информацию Минфину России.
Предусматривается, что указанные законодательные акты будут приняты в четвертом квартале 1999 года. К концу января 2000 года будет подготовлен комплексный отчет обо всех региональных и муниципальных обязательствах с включением в него отчетных данных по 31 декабря 1998 года включительно.
Основная цель преобразований в финансовом секторе - повысить устойчивость, эффективность, "прозрачность" и конкурентоспособность банковской системы.
Стабильность и платежеспособность российской банковской системы были подорваны прекращением выполнения государством части своих долговых обязательств и девальвацией рубля, последовавшей за августовским кризисом 1998 года. Августовский кризис выявил нестабильность финансового положения банков и отсутствие инфраструктуры, необходимой для восстановления и поддержки банковской системы. Предстоит решить ряд задач, в том числе:
- реструктурировать банковскую систему, включая ликвидацию нежизнеспособных банков и санацию отдельных банков;
- усовершенствовать законодательную и нормативную базу для реструктуризации банковской системы и развития стабильного банковского сектора в будущем, включая введение международных стандартов бухгалтерского учета и системы отчетности для коммерческих банков, реализацию жесткого подхода к выдаче лицензий на осуществление банковской деятельности, немедленного принятия планов финансового оздоровления (санации) в отношении проблемных банков, остающихся на рынке;
- преодолеть структурные недостатки сектора, мешающие развитию устойчивой и конкурентоспособной финансовой системы.
В качестве первоочередной меры рассматривается создание правовой базы для реструктуризации и ликвидации банков. Соответственно в третьем квартале 1999 года будет введен в действие закон о реструктуризации банков, а также поправки к закону о Банке России и Гражданскому кодексу Российской Федерации. Смысл этих документов состоит в том, чтобы усилить полномочия по списанию капитала банков, наделить необходимыми полномочиями Агентство по реструктуризации кредитных организаций (АРКО), обеспечить регулирование его деятельности, а также продажу Агентством банковских активов (в качестве их владельца или управляющего) только на условиях открытого конкурса или в другой форме, гарантирующей "прозрачность" сделок. Закон о реструктуризации банков будет содержать следующие элементы:
- банки могут быть переданы в ведение АРКО только указанием Банка России на основе конкретно определенных критериев;
- АРКО будет наделено полномочиями осуществлять полный анализ жизнеспособности переданного в его ведение банка и полным правом отказаться принять какой-либо банк в свое ведение;
- в тех случаях, когда владельцы того или иного банка продемонстрировали свою неспособность и/или нежелание инвестировать в этот банк новый капитал, планы его реструктуризации будут основаны на списании капитала акционеров (по настоянию АРКО). лишении акционеров банка их прав и передаче АРКО контроля над банком в полном объеме;
- закон будет предусматривать участие кредиторов в реструктуризации банков, предотвратит их чрезмерные требования и будет стимулировать обмен долга на акции по справедливым и прозрачным правилам, в рамках которых списание требований кредитора может производиться без его согласия на условиях не менее выгодных, чем выплаты при ликвидации с учетом положений статьи 64 Гражданского кодекса;
- АРКО будет наделено правом проводить реструктуризацию банка так, как оно посчитает необходимым в интересах вкладчиков и кредиторов (в том числе и путем создания нового банка и передачи активов и вкладов граждан новому банку);
- АРКО будет наделено правом отказа от исполнения контрактов и признания недействительными сделок с аффилированными структурами, а также сделок, стоимость которых либо неадекватна, либо которые были заключены с целью создать помехи, вызвать задержки или обмануть вкладчиков и кредиторов несостоятельного банка;
- будет предусмотрено, что АРКО будет выступать в качестве арбитражного управляющего по банкам, которые оно контролирует;
- будет определен механизм рассмотрения действий АРКО в административном порядке с правом апелляции к судебным органам.
Ни при каких обстоятельствах акционеры не должны сохранять льготы на восстановление своего права собственника банка после завершения процесса реструктуризации.
Поправки к Гражданскому кодексу, дополняя положения Закона "О реструктуризации кредитных организаций", позволят:
а) при реструктуризации банков списывать уставной капитал до уровня собственных средств без уведомления кредиторов и без предоставления кредиторам возможности требовать досрочного исполнения банком своих обязательств;
Поправки к Закону "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" позволят Банку России как органу, осуществляющему банковский надзор, проводить переоценку активов и пассивов банков в целях определения фактической величины акционерного капитала и в случае необходимости принятия на этом основании решения об уменьшении размера уставного капитала соответствующей кредитной организации.
В Законе о банкротстве кредитных организаций предусмотрены конкретные стандарты, на основании которых Банк России назначает временную администрацию банков: закон дает Банку России полномочия сертифицировать временных управляющих для проведения процедуры банкротства и предлагать в Арбитражный суд кандидатуры временных управляющих, предусматривает ускоренный порядок ликвидации кредитных организаций. Однако требуется внести ряд поправок в действующее законодательство, обеспечивающих практическую реализуемость процесса реструктуризации/ликвидации банков и предотвращающих возможность увода активов. В этой связи Правительство разработало и внесло в Государственную Думу Федерального Собрания поправки, обеспечивающие:
1) обязательность назначения Банком России временной администрации, отвечающей за сохранение активов банка, в течение 15 дней после получения Банком России информации о следующих событиях: а) невыполнение банком его платежных обязательств; б) признание банка неплатежеспособным; в) наличие реальной угрозы интересам кредиторов и вкладчиков банка, связанной с продолжением деятельности кредитной организации, за исключением тех случаев, когда банк подлежит или находится в процессе реструктуризации в соответствии с Законом о реструктуризации банков;
2) исполнение требования о том, чтобы временная администрация, назначенная Банком России, продолжала работу до окончания процесса реструктуризации банка, передачи его в ведение АРКО для реструктуризации или до момента отзыва Банком России лицензии такого банка и назначения арбитражным судом арбитражного управляющего процессом банкротства;
1) расширение в статье 18 определения "заинтересованное лицо" за счет включения в него аффилированных организаций; "аффилированные организации" будут в свою очередь определяться как находящиеся под общим, прямым или косвенным контролем;
2) возможность аннулирования любой сделки, стоимость которой будет признана соответствующими организациями неадекватной; которая была заключена с целью создать помехи, вызвать задержки или обмануть какой-либо банк, кредиторов какого-либо банка, Банк России или АРКО (статья 78). Поправка должна также предусматривать положение о том, что если активы были переданы добросовестному покупателю, то полученные средства могут быть использованы им по своему усмотрению;
- в общем Законе о банкротстве - продажу активов банка на основе открытых торгов или каким-либо иным полностью "прозрачным" способом, позволяющим максимизировать стоимость таких активов;
- в Гражданском кодексе, Законе "О залоге" и общем Законе о банкротстве - усиление прав обеспеченных кредиторов, позволяющих им оперативно получать и реализовывать активы, предложенные в качестве обеспечения выданных ими ссуд.
Банк России будет использовать все предоставленные ему полномочия для решения вопросов, связанных с банками, оказавшимися в сложном положении, для содействия усилиям по реструктуризации кредитных организаций, предпринимаемым частными структурами, для передачи несостоятельных банков под контроль АРКО, для отзыва лицензий несостоятельных банков. Банком России определено, какие из восемнадцати банков, прошедших диагностическое обследование в 1998 - 1999 годах, являются несостоятельными и не имеют достаточного потенциала для успешного проведения реструктуризации. Банк России незамедлительно отзовет банковские лицензии всех банков этой категории и начнет процедуру их банкротства/ликвидации. Что касается остальных несостоятельных банков, Банк России оперативно назначит временных управляющих этими банками и направит в АРКО предложение о передаче этих банков под его контроль. По каждому из банков, переданных под контроль АРКО, в течение трех месяцев с момента передачи будет определено, подлежит ли он реструктуризации или должен быть немедленно ликвидирован. Что касается банков, которые должны быть ликвидированы, то Банк России отзовет их банковские лицензии и начнет процедуру их банкротства в соответствии с Федеральным законом "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций". Что касается реструктурируемых банков, то на АРКО будет возложена ответственность за подготовку, утверждение и реализацию детальных планов реструктуризации, составленных по форме, принятой в мировой практике.
На АРКО возлагается исключительная ответственность за реструктуризацию банков, получивших государственные средства на рекапитализацию. Банк России будет принципиально поддерживать ликвидность банков: а) только при наличии полного залогового обеспечения и б) только при условии их платежеспособности или реального осуществления планов реструктуризации, утвержденных АРКО.
Сбербанк - крупнейший банк России - будет и в дальнейшем играть ключевую роль в национальной платежной системе. Имея это в виду, планируется детально оценить финансовое положение Сбербанка, включая сеть его филиалов. На этой основе будет подготовлен доклад о стратегии развития Сбербанка России, в котором также будут содержаться рекомендации относительно мер (в том числе четкого распределения компетенции между руководством Сбербанка России государством и Банком России в отношении текущей деятельности Сбербанка России) по созданию для Сбербанка России равных с другими коммерческими банками условий его деятельности в конкурентной среде. В третьем квартале 1999 года будет подготовлено техническое задание, а в четвертом - завершена оценка финансового состояния Сбербанка. Техническое задание на подготовку аналитического доклада будет разработано в третьем квартале 1999 г., сама работа начнется в четвертом квартале 1999 г., а сам доклад будет подготовлен в первом квартале 2000 г. Банк России и Правительство России во втором квартале 2000 г. разработают стратегию развития Сбербанка России.