Действующий
Пассивный подход заключается в прямой государственной поддержке проектов по осуществлению инвестиций в сектор водоснабжения, водоотведения и очистки сточных вод. К преимуществам этого варианта можно отнести наличие опыта и отработанной нормативно-методической базы в области разработки и реализации подобных программ.
Применение этого подхода дает возможность реализовать отдельные проекты, но не позволяет создать эффективную модель развития сектора, работающую без регулярного вмешательства государства. В частности, реализация этого подхода не обеспечивает создания условий, предпосылок и стимулов для повышения инвестиционной привлекательности и развития сектора водоснабжения, водоотведения и очистки сточных вод на новой технологической основе, повышения качества услуг организаций водоснабжения и качества воды, потребляемой населением. Наиболее эффективным механизмом, использующим этот подход, является реализация региональных программ в секторе водоснабжения, водоотведения и очистки сточных вод, финансирование которых осуществляется из федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и за счет средств внебюджетных источников.
Второй подход предполагает запуск новых экономических, организационных и правовых механизмов, направленных на развитие конкурентного бизнеса, привлечение частных инвестиций и передовых технологий в сектор водоснабжения и расширение механизмов государственно-частного партнерства.
Предлагаемые в рамках 2-го варианта механизмы взаимодействия различных уровней власти, частных операторов и инвесторов носят институциональный характер и призваны сформировать долгосрочную систему отношений, основанную на создании условий для привлечения долгосрочных частных инвестиций в сектор водоснабжения, водоотведения и очистки сточных вод путем совершенствования законодательства Российской Федерации о тарифном регулировании в сфере жилищно-коммунального хозяйства в части долгосрочного тарифообразования, законодательства Российской Федерации о государственно-частном партнерстве в части упрощения процедур заключения концессионных соглашений, экологического и других областей законодательства Российской Федерации. Вместе с тем предлагается осуществлять поддержку реализации региональных программ в секторе водоснабжения, водоотведения и очистки сточных вод.
Целесообразность использования программно-целевого метода для перехода к устойчивому функционированию и развитию сектора водоснабжения, водоотведения и очистки сточных вод определяется тем, что:
задача по обеспечению населения чистой водой входит в число приоритетов долгосрочного социально-экономического развития страны, ее решение позволяет обеспечить возможность для улучшения качества жизни населения, предотвратить чрезвычайные ситуации, связанные с функционированием систем водоснабжения, водоотведения и очистки сточных вод, создать условия для эффективного функционирования и устойчивого развития организаций и обеспечить рост производства в смежных секторах промышленности;
необходимые капитальные вложения не могут быть осуществлены в пределах одного финансового года и требуют значительных расходов бюджетов различных уровней;
проблемы снабжения населения чистой водой носят комплексный характер, а их решение окажет существенное положительное влияние на социальное благополучие общества, общее экономическое развитие и рост производства.
В соответствии с Водной стратегией Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 27 августа 2009 г. N 1235-р, решение задачи обеспечения населения качественной питьевой водой планируется осуществлять в рамках Программы, к основополагающим принципам которой необходимо отнести устранение причин несоответствия качества воды, подаваемой населению, гигиеническим нормативам, а также дифференциацию подходов к выбору технологических схем водоснабжения населения крупных и средних городов, малых городов и отдельно сельских поселений.
На решение задач и достижение целей Программы в рамках программно-целевого метода решения проблемы могут оказать влияние следующие риски:
нормативные правовые риски. Реализация Программы во многом определяется совершенствованием нормативной правовой базы, регулирующей деятельность организаций. Задержка принятия запланированных нормативных правовых актов может существенно снизить результативность Программы;
макроэкономические риски, обусловленные влиянием изменения состояния финансовых рынков и деловой активности, которое может отразиться на стоимости привлекаемых средств и сократить объем инвестиций, в том числе в сектор водоснабжения, водоотведения и очистки сточных вод;
региональные и муниципальные риски. При реализации мероприятий по модернизации систем водоснабжения, водоотведения и очистки сточных вод возможно появление объектов незавершенного строительства в результате задержки финансирования со стороны субъектов Российской Федерации - участников Программы.
II. Основные цели и задачи Программы, перечень целевых индикаторов и показателей, отражающих ход ее выполнения
Целью Программы является обеспечение населения питьевой водой, соответствующей требованиям безопасности и безвредности, установленным в технических регламентах и санитарно-эпидемиологических правилах. Для достижения этой цели необходимо решение следующих основных задач:
развитие системы государственного регулирования в секторе водоснабжения, водоотведения и очистки сточных вод, включая установление современных целевых показателей качества услуг, эффективности и надежности деятельности сектора водоснабжения, водоотведения и очистки сточных вод;
создание условий для привлечения долгосрочных частных инвестиций в сектор водоснабжения, водоотведения и очистки сточных вод путем совершенствования законодательства Российской Федерации о тарифном регулировании в сфере жилищно-коммунального хозяйства в части долгосрочного тарифообразования, законодательства Российской Федерации о государственно-частном партнерстве и экологического законодательства Российской Федерации;
модернизация систем водоснабжения, водоотведения и очистки сточных вод посредством поддержки региональных программ субъектов Российской Федерации, направленных на развитие водоснабжения, водоотведения и очистки сточных вод.
Указанные задачи являются необходимыми и достаточными для достижения цели Программы и направлены на стимулирование притока долгосрочных частных инвестиций в объекты жилищно-коммунального хозяйства (в случае, если не нарушаются утвержденные критерии доступности), а также на поддержку мероприятий в населенных пунктах с неблагоприятным состоянием поверхностных и подземных источников питьевого водоснабжения и мероприятий в населенных пунктах с численностью населения до 100 тыс. человек.
Важно отметить, что расходы федерального бюджета, возникающие в связи с принятием Программы, не оказывают существенного влияния на достижение цели Программы. Так, выделение ассигнований из федерального бюджета в размере 3 млрд. рублей в год эквивалентно разовому повышению тарифа на услуги организаций коммунального комплекса в сфере водоснабжения и водоотведения на 1 процент. В то же время поддержка реализации региональных программ позволит осуществить необходимые институциональные преобразования на региональном уровне, что будет способствовать увеличению объема долгосрочных частных инвестиций, в том числе с использованием заемных средств.
Задачи Программы будут решаться путем внесения изменений в законодательство Российской Федерации и финансирования мероприятий Программы, предусматривающих поддержку региональных программ субъектов Российской Федерации, направленных на развитие водоснабжения, водоотведения и очистки сточных вод.
Перечень целевых показателей и индикаторов региональных программ развития водоснабжения, водоотведения и очистки сточных вод субъектов Российской Федерации приведен в приложении N 2.
По результатам оценки эффективности Программы может быть принято решение о сокращении на очередной финансовый год и плановый период бюджетных ассигнований на ее реализацию или досрочном прекращении реализации Программы начиная с очередного финансового года.
совершенствование нормативной правовой базы и проведение мероприятий, направленных на рост инвестиционной привлекательности организаций коммунального комплекса, осуществляющих водоснабжение, водоотведение и очистку сточных вод;
Предоставление и распределение субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на софинансирование расходных обязательств субъектов Российской Федерации по реализации мероприятий региональных программ в сфере водоснабжения, водоотведения и очистки сточных вод осуществляется в соответствии с Правилами предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на софинансирование расходных обязательств субъектов Российской Федерации по реализации мероприятий региональных программ в сфере водоснабжения, водоотведения и очистки сточных вод, приведенными в приложении N 3.
Существующая нормативная правовая база не позволяет применять в секторе водоснабжения, водоотведения и очистки сточных вод наиболее эффективные формы управления и добиться исполнения обязательств по обеспечению населения водой необходимого качества. В связи с этим совершенствование нормативной правовой базы будет осуществляться по следующим основным направлениям:
создание правовых, организационных и экономических условий, направленных на рост инвестиционной привлекательности организаций коммунального комплекса, осуществляющих водоснабжение, водоотведение и очистку сточных вод;
совершенствование системы государственного регулирования сектора водоснабжения, водоотведения и очистки сточных вод;
внедрение современных целевых показателей развития и оценки качества деятельности сектора водоснабжения, водоотведения и очистки сточных вод, в том числе с использованием международного опыта.
План мероприятий по совершенствованию нормативной правовой базы в целях реализации Программы приведен в приложении N 4.
Мероприятия, направленные на рост инвестиционной привлекательности организаций коммунального комплекса, осуществляющих водоснабжение, водоотведение и очистку сточных вод
Для эффективного развития сектора водоснабжения, водоотведения и очистки сточных вод в России необходимо привлечение частного бизнеса к управлению системами коммунальной инфраструктуры и стимулирование частных инвестиций в их реконструкцию и модернизацию.
Согласно результатам исследования, проведенного Всемирным банком, наибольший экономический эффект от передачи систем коммунальной инфраструктуры частным операторам заключается в снижении операционных расходов и достигается за счет снижения потерь ресурсов и повышения производительности труда. Так, согласно статистическим данным по Латинской Америке, средний рост производительности труда при передаче объектов водоснабжения частным операторам составил около 40 процентов.
В России в 2008 году капитальные затраты в секторе водоснабжения, водоотведения и очистки сточных вод составили лишь 13 процентов выручки организаций. В среднем в мире это соотношение, по данным компании Глобал Ватер Интеледжен, составляет 43 процента. В результате повышения инвестиционной активности частных инвесторов за счет реализации Программы ожидается увеличение отношения капитальных затрат к выручке сектора водоснабжения, водоотведения и очистки сточных вод и приближение значения этого показателя к мировому.
Для повышения инвестиционной привлекательности сектора водоснабжения, водоотведения и очистки сточных вод частным инвесторам должны быть обеспечены гарантии возврата вложенных инвестиций. Действующая система регулирования, основанная на применении метода экономически обоснованных затрат, требует реформирования, которое должно осуществляться путем установления долгосрочных тарифов и привлечения частных операторов к управлению системами коммунальной инфраструктуры на основе концессионных соглашений.
Помимо этого необходимо обеспечить установление долгосрочных тарифов с применением метода доходности инвестированного капитала, в соответствии с которым тарифы устанавливаются на срок от 3 до 5 лет.
операционные расходы, устанавливаемые на долгосрочный период регулирования и индексируемые с учетом роста цен в экономике.
В отличие от действующей системы тарифного регулирования применение метода доходности инвестированного капитала позволяет создать стимул для повышения эффективности операционной и инвестиционной деятельности, в том числе на основе внедрения современных энергоэффективных технологий, организаций.
Метод доходности инвестированного капитала позволяет привлечь частные инвестиции путем гарантии возврата инвестиций. При этом возврат инвестиций осуществляется в течение долгосрочного периода, что значительно снижает рост тарифа на первоначальном этапе.