Действующий
Не могут служить доказательством добросовестности введения чрезвычайных мер и оправданием военного конфликта ссылки на крайнюю необходимость.
Сиракузские принципы толкования ограничений и отступлений от положений Международного пакта о гражданских и политических правах (1984 год) определяют, что такие ограничения и отступления государства-участники могут применять "только в случаях исключительной и действительной или неминуемой опасности, которая угрожает жизни нации" и "только тогда, когда существуют достаточные гарантии и эффективные средства правовой защиты против злоупотреблений"; "на национальную безопасность нельзя ссылаться в качестве причины, когда речь идет о предотвращении только местной или относительно изолированной угрозы закону или порядку". Очевидно, что указанные принципы в данном случае не были соблюдены.
Кроме того, крайняя необходимость оправдана лишь при условии, что причиненный вред является менее значительным, чем предотвращенный. Известные же уже сейчас последствия предпринятых акций и декларированные цели, а также предполагавшиеся результаты представляются явно несоизмеримыми.
* См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации по делу о проверке конституционности Указа Президента РСФСР от 19 декабря 1991 года "Об образовании Министерства безопасности и внутренних дел РСФСР"//"Вестник Конституционного Суда Российской Федерации". 1993, N 1: С. 14.
На основании части первой статьи 76 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" кратко излагаю свое особое мнение по настоящему делу.
Суть моей правовой позиции состоит в следующем: рассмотренные Конституционным Судом нормативные акты Президента и Правительства Российской Федерации, в той мере и поскольку они не основывались на конкретных конституционных нормах, допускали использование Вооруженных Сил при разрешении внутреннего конфликта, сопровождающееся незаконным ограничением и массовым нарушением прав и свобод граждан, а также разрушением социальной инфраструктуры на территории Чеченской Республики, не соответствуют Конституции Российской Федерации.
Если согласиться с тем, что Указы Президента и постановление Правительства соответствуют Конституции, невольно возникает вопрос: а что представляет собой сама Конституция, на основе которой могут быть приняты решения, открывающие пути к войне с собственным народом?
Данные акты Президента и Правительства Российской Федерации составляют по своему предмету, содержанию, целям и задачам единую систему. Их путь от подписания до реализации силовыми действиями прослеживается достаточно четко. Невозможно отрицать причинно-следственную связь указов Президента и постановления Правительства с известными трагическими событиями в Чеченской Республике. Она настолько очевидна, что не может быть дезавуирована даже организованным сопротивлением восстановлению конституционного строя и правопорядка в республике. Федеральная власть, избрав вооруженный метод решения чеченского вопроса, не приняла всех необходимых мер по защите основных прав и свобод граждан. Такое несоответствие благих целей средствам их достижения никак не может быть объяснено и оправдано.
Суверенитет Российской Федерации, ее независимость и государственная целостность - ценности очень высокого порядка, но они (я исключаю противопоставление) инструментальны по отношению к другой, высшей, конституционной ценности - правам и свободам человека (статья 2 Конституции). В иерархии ценностей, которые Президент поклялся уважать и охранять, права и свободы человека и гражданина также стоят на первом месте (статья 82 Конституции). Он является их конституционным гарантом (статья 80 Конституции). Согласно статье 18 Конституции именно права и свободы граждан определяют смысл, содержание и применение законов и действий законодательной и исполнительной властей. На деле же опрокинутой оказалась вся пирамида основных конституционных ценностей. Конституционный строй утверждался через жертвы и разрушения. Разве можно защищать интересы одной части общества, угнетаемой правящим режимом, за счет жизни другой части чеченского общества? Как можно говорить о защите государственной целостности Российской Федерации, если в результате якобы "точечных" бомбовых и ракетных ударов гибнут невинные люди, уничтожаются жилые дома? Фактически ликвидированы гарантии права граждан на жизнь (статья 20 Конституции), на неприкосновенность жилища (статья 25 Конституции), на свободное передвижение, выбор места пребывания и жительства (статья 27 Конституции) и др. Растоптано достоинство личности (статья 21 Конституции).
Конституционный строй, замешанный на крови, людском горе и бедах, как дорога, не ведущая в храм, теряет свое основное предназначение - служить человеку.
Утверждение о том, что акты Президента и Правительства предусматривали действия, адекватные сопротивлению правящего в Чеченской Республике режима (и таковыми они были фактически), выглядит неискренним. Разумеется, в актах Президента и Правительства нет указаний убивать, разрушать, они не пренебрегают общей декларативной формулой об обеспечении прав и свобод граждан, но это, по выражению С.А.Ковалева, "лицемерные документы"*. И чтобы понять истинное содержание этих актов, необходимо с учетом части второй статьи 74 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" оценивать как буквальный их смысл, так и смысл, придаваемый им официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из их места в системе правовых актов. Материалы процесса позволяют мне сделать однозначный вывод: смысл рассматриваемых указов Президента и постановления Правительства для тех, кто их исполнял, был совершенно ясен и никаких сомнений не вызывал. Эти акты реально стали правовой базой для использования Вооруженных Сил на территории Чеченской Республики и, соответственно, незаконного ограничения и массового нарушения конституционных прав и свобод граждан. Президент Российской Федерации был полностью осведомлен об основных чеченских событиях и связанных с ними негативных явлениях (это также нашло подтверждение в процессе). Поскольку он не дезавуировал акты силовых министерств и ведомств, следовательно, был согласен с тем смыслом, который они придавали его указам.
1. Прекращение Конституционным Судом производства по делу в части, касающейся проверки конституционности Указа Президента Российской Федерации от 30 ноября 1994 года N 2137 "О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики", со ссылкой на часть вторую статьи 43 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" необоснованно, поскольку данная норма запрещает прекращение производства как раз в случаях, когда действием акта были нарушены конституционные права и свободы граждан. Неопубликование, как и последующая отмена Указа не дают оснований для отказа в определении его конституционности. Во-первых, прекращение производства по такому делу не является обязанностью Конституционного Суда. Во-вторых, действием Указа были нарушены конституционные права и свободы граждан, вследствие чего производство по делу не может быть прекращено.
В равной мере неправомерна ссылка на статью 68 названного Закона, поскольку в ходе судебного заседания не было установлено, что разрешаемый проверяемым нормативным актом Президента вопрос не получил разрешения в Конституции Российской Федерации или по своему характеру и значению не относится к числу конституционных.
Указ Президента от 30 ноября 1994 года N 2137 не столь безобиден, как пыталась представить его президентская сторона. Он выполнил роль стартера, запустил военную машину, которая затем уже набирала обороты по своим законам. Его принятие и действие в течение 11 дней вызвало необратимые последствия, положило начало ограничениям прав и свобод граждан в Чеченской Республике, а в известной степени и на прилегающих к ней территориях других субъектов Российской Федерации.
Таким образом, выражая несогласие с выводами Конституционного Суда по Указу от 30 ноября 1994 года N 2137, я полагаю, что им допускалось использование Вооруженных Сил при разрешении внутреннего конфликта, не исключающее ограничений и нарушений прав и свобод граждан. Указ не соответствует Конституции Российской Федерации, поскольку не опирается на ее конкретные нормы.
2. Признание Конституционным Судом Указа Президента Российской Федерации от 9 декабря 1994 года N 2166 "О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта" принятым в пределах конституционных полномочий Президента Российской Федерации, предусмотренных статьями 71 (пункт "м"), 78 (часть 4), 80 (часть 2), 82 (часть 1), 87 (часть 1), 90 (часть 3) и 114 (пункт "ж" части 1) Конституции Российской Федерации, и соответствующим ей означает, по существу, выход Конституционного Суда за пределы предмета обращений заявителей. Ими не ставился вопрос о разрешении спора о компетенции в соответствии со статьями 93 и 94 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации". Согласно части третьей статьи 74 названного Закона Конституционный Суд принимает постановления только по предмету, указанному в обращении, и лишь в отношении той части акта, конституционность которой подвергается сомнению в обращении. Таким образом, использование Конституционным Судом двойной формулы итогового решения по делу противоречит части третьей статьи 74 и статье 87 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации".
Пункт "м" статьи 71 Конституции Российской Федерации даже при очень большой натяжке не может служить основанием Указа. В нем говорится, что "оборона и безопасность; оборонное производство" находятся в ведении Российской Федерации. Подчеркну: не Президента, а Российской Федерации в целом. Полномочия ее реализуют как Президент, так и все ветви федеральной власти - законодательная, исполнительная и судебная.
Президент единолично не располагает "всеми имеющимися у государства средствами", не может использовать их бесконтрольно, по своему усмотрению, тем более - наделять такими полномочиями Правительство. Это противоречило бы статье 10 Конституции Российской Федерации, устанавливающей разделение властей.
Не подтверждает конституционность Указа и статья 78 (часть 4) Конституции. В ней нет и намека на право Президента использовать "все имеющиеся у государства средства" либо делегировать подобные полномочия Правительству. Президент и Правительство обеспечивают осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации, но делают это не произвольно, а согласно Конституции.
Признание Указа от 9 декабря 1994 года N 2166 соответствующим Конституции Российской Федерации вызывает возражение с позиций толкования Конституционным Судом части 2 статьи 80 Конституции. По моему мнению, данная норма закрепляет и характеризует статус Президента, его функции, направления деятельности, но не определяет его полномочия, которым посвящены статьи 83 - 89 Конституции. Более того, она предписывает, что Президент принимает меры "по охране суверенитета Российской Федерации" в установленном Конституцией порядке. Поэтому попытка выйти на общеправовой принцип "разрешено все, что не запрещено законом" некорректна, во-первых, в связи с недопустимостью распространения данного принципа на сферу действия публичной власти, во-вторых, это означало бы наделение Президента дискреционными полномочиями, правом принимать акты и совершать действия, руководствуясь только усмотрением, целесообразностью, а не законом.
Неубедительны также в постановлении Конституционного Суда ссылки на статьи 82 (часть 1) и 87 (часть 1) Конституции, поскольку они определяют отдельные элементы статуса Президента (присяга и вытекающая из его должностного положения роль Верховного Главнокомандующего Вооруженными Силами Российской Федерации), а не его полномочия. Обоснование соответствия Указа N 2166 Конституции перечисленными нормами означает признание наличия у Президента скрытых полномочий, подразумеваемых текстом Конституции, но достаточно четко и однозначно не сформулированных. Такая позиция для меня неприемлема. Я убежден, что полномочия Президента не могут произвольно выводиться из его статуса.
Не создает надежной правовой опоры для Указа N 2166 статья 90 (часть 3) Конституции, устанавливающая иерархическое место указов и распоряжений Президента, но вовсе не затрагивающая его компетенцию. Впрочем, эта статья достойна упоминания, но с точностью до наоборот - для подтверждения неконституционности Указа.
Не прибавляет конституционности Указу и ссылка на статью 114 (пункт "ж" части 1) Конституции. На мой взгляд, Президент не вправе возлагать не принадлежащие ему полномочия на Правительство, не опасаясь нарушить при этом принцип разделения властей.
Отсутствие в перечисленных статьях Конституции конкретных полномочий Президента использовать Вооруженные Силы для разрешения внутренних конфликтов объясняется не тем, что глава государства (кроме двух случаев, как настаивал на процессе С.М. Шахрай) вправе делать это по собственному усмотрению. Причина до банальности проста - создатели новой Конституции не могли открыто допустить, что в демократическом правовом государстве Президенту придется восстанавливать конституционный строй в каком-либо из субъектов федерации с помощью армии. Да и с настроением региональных лидеров нельзя было не считаться. А теперь эту оплошность или наивность пытаются компенсировать скрытыми полномочиями Президента. Нет таких полномочий и в действующих федеральных законах "Об обороне", "О безопасности", "О милиции", "О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации" и других.
Среди полномочий Президента и Правительства в области обороны (статьи 5 и 6 Закона Российской Федерации "Об обороне") невозможно обнаружить те, которые бы позволяли им использовать Вооруженные Силы для разрешения внутренних конфликтов. Это естественно, ибо они предназначены для иного - "для отражения агрессии и нанесения агрессору поражения, а также для выполнения задач в соответствии с международными обязательствами Российской Федерации" (часть вторая статьи 10 названного Закона). Часть третья данной статьи (я сейчас не касаюсь правомерности отмены ее Президентом) допускала привлечение частей, подразделений и других формирований Вооруженных Сил к выполнению задач, не связанных с их предназначением, но "только на основании закона или по постановлению Верховного Совета Российской Федерации".
Закон Российской Федерации "О безопасности" не предусматривает полномочий Президента либо Правительства использовать "все имеющиеся у государства средства", в том числе Вооруженные Силы, для разрешения внутренних конфликтов и никоим образом не может быть истолкован в пользу конституционности актов Президента и Правительства. Отнесение к объектам безопасности государства его конституционного строя, суверенитета и территориальной целостности (статья 1 Закона), а Вооруженных Сил - к силам обеспечения безопасности (статья 12 Закона) еще не означает, что они могут быть использованы для разрешения внутренних конфликтов. Действие данных статей не должно выходить за рамки статьи 10 Закона "Об обороне", определяющей в качестве основного назначения Вооруженных Сил обеспечение внешней безопасности, защиту от внешней агрессии.
В соответствии со статьей 11 Закона "О безопасности" общее руководство государственными органами обеспечения безопасности осуществляет Президент Российской Федерации. Ему предоставлено право принимать оперативные решения по обеспечению безопасности, но лишь "в пределах определенной законом компетенции". Органы исполнительной власти осуществляют систему мероприятий по обеспечению безопасности личности, общества и государства, и опять же "в пределах своей компетенции" (часть третья статьи 10 Закона). В Законе нет ни одного предписания, которое уполномочивало бы Президента и Правительство использовать Вооруженные Силы для разрешения внутренних конфликтов.
В процессе реализации рассматриваемых актов (прежде всего в силу содержащихся в них допусков, а не только вследствие эксцессов исполнителей) были нарушены такие принципы обеспечения безопасности, как законность, соблюдение баланса жизненно важных интересов личности, общества и государства (статья 5 Закона); не были выполнены требования, согласно которым при обеспечении безопасности "не допускается ограничение прав и свобод граждан, за исключением случаев, прямо предусмотренных законом" (статья 7 Закона). Отсутствие в них конкретных полномочий Президента применять Вооруженные Силы для защиты, восстановления конституционного строя в каком-либо субъекте Российской Федерации также отвечает ее характеристике как демократического правового государства.
3. Статья 125 (часть 2) Конституции Российской Федерации, часть первая статьи 3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", устанавливая полномочия Конституционного Суда, определяют, что он разрешает дела о соответствии Конституции нормативных актов Президента, Правительства Российской Федерации. Ни Конституция, ни Закон о Конституционном Суде не предписывают Конституционному Суду рассматривать и разрешать дела о соответствии федеральным конституционным либо федеральным законам нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, в том числе указов Президента, постановлений Правительства Российской Федерации. Следовательно, единственным мерилом разрешения Конституционным Судом вопроса о соответствии (несоответствии) Конституции любого нормативного акта является только сама Конституция, а не федеральный закон. Решение вопроса о конституционности указов Президента, постановлений Правительства опосредованным путем, через признание их Конституционным Судом соответствующими или не соответствующими федеральным законам исходя из презумпции конституционности последних, разрушает основы конституционного правосудия в Российской Федерации, означает переход на иную модель конституционной юрисдикции. Опосредованное признание конституционности оспариваемых нормативных актов Президента и Правительства возможно лишь при условии подтверждения конституционности тех законов, с которыми они сравниваются.
4. Постановление Конституционного Суда вслед за аргументами стороны, издавшей оспариваемые акты, воспринимает тезис об "экстраординарной ситуации" в Чеченской Республике, в связи с чем на ее территории не был введен правовой режим ни чрезвычайного, ни военного положения, а использован "особый режим восстановления конституционного правопорядка, защиты суверенитета, целостности Российской Федерации". Между тем правовые основы названного режима в Российской Федерации отсутствуют: ни Конституция, ни федеральные законы не предусматривают известный законодательству и практике ряда зарубежных государств институт федерального вмешательства, так называемой федеральной интервенции, допускающей применение Вооруженных Сил на территории субъектов федерации в случаях, определенных национальным законодательством. Именно отсутствие законодательной основы "режима восстановления конституционного правопорядка" переводит всю ситуацию и принятые в связи с ней акты в режим неконституционности.
5. Конституционный Суд ограничился признанием не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 27 (часть 1), 29 (части 4 и 5), 55 (часть 3) и 56 только пунктов 3 (часть 5 абзаца первого) и 6 (абзац второй) постановления Правительства Российской Федерации от 9 декабря 1994 года N 1360 "Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа", оставив без надлежащей оценки акт в целом, без общего вывода о его конституционности либо неконституционности. Я считаю названное постановление Правительства неконституционным в целом, поскольку его нормы логически вытекают из указов Президента от 30 ноября 1994 года и от 9 декабря 1994 года, воспроизводят их положения, предписывают фактически те же меры, мероприятия и т.д. Оно неконституционно в силу смешения полномочий Президента и Правительства, недопустимости возложения на Правительство обязанности "использовать все имеющиеся у государства средства", означающей свободный, ничем и никем не ограниченный выбор Правительством мер, средств и форм их применения.
6. Не могу согласиться с прекращением производства по делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 2 ноября 1993 года N 1833 "Об Основных положениях военной доктрины Российской Федерации", а также о проверке самих Основных положений. Выводы Конституционного Суда о том, что положения военной доктрины не содержат нормативных предписаний, не имеют юридически обязательного характера и не могут проверяться на их соответствие Конституции, а Указ Президента не может считаться действующим впредь до внесения в него необходимых изменений, я воспринимаю как недоразумение. Утверждение указом Президента того или иного документа (доктрины, положения, программы) придает ему характер официального общеобязательного акта.
Указ Президента от 2 ноября 1993 года и Основные положения военной доктрины содержат различные, в том числе нормативные, предписания, поскольку они обращены к неперсонифицированным субъектам, подлежат многократному применению, предусматривают тот или иной вид ответственности за их несоблюдение. Здесь важно заметить, что в соответствии с разделом вторым "Заключительные и переходные положения" Конституции Российской Федерации (пункт 2) законы и другие правовые акты, действовавшие на территории Российской Федерации до вступления в силу новой Конституции, применяются в части, ей не противоречащей. Так как Основные положения военной доктрины изначально содержали формулу о допустимости использования Вооруженных Сил при разрешении внутренних конфликтов, в этой своей части они противоречат разделу второму Конституции и поэтому не должны применяться.
7. Акты Президента и Правительства, ставшие предметом рассмотрения в Конституционном Суде, находятся в противоречии с международными обязательствами Российской Федерации. В 1989 году мы ратифицировали Дополнительный протокол к Женевским конвенциям 1949 года, касающийся защиты жертв вооруженных конфликтов немеждународного характера. Присоединяясь к Протоколу, мы пообещали, что никогда не будем в качестве метода военных действий "подвергать нападению, уничтожать, вывозить или приводить в негодность объекты, необходимые для выживания гражданского населения" (статья 14), и никогда объектом нападения не должны становиться "установки и сооружения, содержащие опасные силы" - "даже в тех случаях, когда такие объекты являются военными объектами, если такое нападение может вызвать высвобождение опасных сил и последующие потери среди гражданского населения" (статья 15).
Вместо заключения. В 1991 - 1994 годах на территории Чеченской Республики - субъекта Российской Федерации - сложилась "экстраординарная ситуация", когда отрицалось действие Конституции Российской Федерации и федеральных законов, была разрушена система конституционных органов власти, созданы регулярные незаконные вооруженные формирования, оснащенные новейшей военной техникой, имели место массовые нарушения прав и свобод граждан, возникла угроза целостности Российского государства. Все это диктовало необходимость восстановления конституционного строя в республике.
Однако какой бы ни была эта ситуация, она не может служить доказательством конституционности принятых мер, установление которой лежит в правовой, а не в политической плоскости. И никакие ссылки на "целесообразность", "обстоятельства" не в состоянии оправдать неконституционность рассмотренных актов. Использованию Вооруженных Сил при разрешении внутренних конфликтов (тем более - неправомерному!) всегда существует альтернатива, сохраняется возможность мирных переговоров, компромиссов, политических решений. Только следуя этому курсу, создавая условия для заинтересованного участия всех субъектов в государственно-правовом объединении, можно обеспечить суверенитет Российской Федерации, ее независимость и государственную целостность.
В последнее время все более очевидным становится стремление определенных кругов российского руководства и некоторых средств массовой информации объяснить чеченскую трагедию "эксцессами исполнителей" и возложить на них всю вину, сделать Вооруженные Силы заложниками политики. Никто не хочет платить за допущенные стратегические просчеты, за то, что предполагавшийся бескровный блицкриг обернулся затяжными крупномасштабными боевыми действиями, унесшими многие тысячи человеческих жизней. Но отвечать должны, и в первую очередь, те, кто принимал политические решения, и лишь затем - все остальные в рамках "эксцессов исполнения".
* См.: Стенограмма пленарного заседания Конституционного Суда Российской Федерации от 13 июля 1995 года. С. 13.
Конституционным Судом прекращено производство по проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 30 ноября 1994 года N 2137 "О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики", поскольку он утратил силу и был заменен другими актами. Согласно части второй статьи 43 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" он вправе принять такое решение.
Однако Закон в таких случаях не исключает и продолжения производства. Полагаю, что в данном деле это было необходимо, учитывая экстраординарность мер, осуществление которых предусматривалось в соответствии с отмененным Указом. Фактически Указ планировал введение чрезвычайного положения. Отдельные его предписания имели нормативный характер и предполагали введение ограничений конституционных прав и свобод граждан. Это относится прежде всего к предписаниям пункта 4 об "организации установления особого режима въезда и выезда, а также особого порядка передвижения в зоне чрезвычайного положения".
Вместе с тем Указ был введен в действие с момента его подписания и считался не подлежащим опубликованию. Однако ни введение чрезвычайного положения, ни проведение при этом мероприятий, ограничивающих права граждан, не могут осуществляться на основании секретных актов, без их опубликования для всеобщего сведения.
При подписании Указа, а также при принятии решения о том, что он вступает в силу с момента его подписания и не подлежит опубликованию, естественно, не предполагалось, что Указ не будет реализован. Если бы в соответствии с этим Указом планируемые им мероприятия были осуществлены, то его действие привело бы к нарушению прав граждан. В такой ситуации Конституционный Суд был бы не вправе прекратить производство по проверке конституционности данного акта даже в связи с его последующей отменой.
Однако и принимая во внимание, что данный Указ реально не действовал и признан утратившим силу, считаю, что в части положений, ограничивающих права граждан, уже в момент подписания он не соответствовал по порядку введения в действие и опубликования Конституции Российской Федерации, а именно ее статье 15 (часть 3), предусматривающей, что "любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения". Введение такого рода актов в действие с момента подписания не соответствует обязанности органов власти следовать Конституции и законам.