Действующий
Приведенная формулировка не содержит каких-либо различий и ограничений в применении как военно-силовых, так и правовых средств, не предусматривает никаких правовых гарантий, допускает совершенно произвольное толкование. В чрезвычайных условиях, в сочетании с абсолютно неправомерным заявлением в преамбуле, объявляющим противостоящую в конфликте сторону вне закона, данная формула ясно предписывает достичь желаемого результата любым способом и любой ценой.
Именно так это и было воспринято правоприменителями и исполнителями данных актов. Об этом свидетельствуют крайне жестокие и запрещенные международным гуманитарным правом методы ведения войны, применение неизбирательных средств массового поражения, массовая гибель населения, колоссальный поток беженцев, глобальные разрушения жилых и производственных объектов, экологически опасных сооружений, культурных и культовых ценностей, карательные экспедиции с так называемой "зачисткой территорий", создание абсолютно незаконных фильтрационных пунктов, факты бессудных расстрелов и казней, применения истязаний и пыток.
В постановлении признается, что на территории Чеченской Республики существует зона вооруженного конфликта, что в этой зоне силами армии, МВД и др. осуществляется разоружение незаконных формирований вплоть до уничтожения военной техники и что в этой зоне вводится "комплекс мер", включая ряд ограничений прав и свобод граждан, предусмотренных Законом РСФСР "О чрезвычайном положении", но без его упоминания и обозначения характера правового режима.
По мнению стороны, принявшей акт, перечисленные репрессивные меры являются обычными полномочиями органов внутренних дел. Этот аргумент не представляется убедительным. Законодатель однозначно относит такие меры к чрезвычайным, применяемым только в условиях чрезвычайного положения, о чем прямо упоминается в статьях 22 и 23 Закона РСФСР "О чрезвычайном положении", из которого они и были текстуально воспроизведены в постановлении от Правительства. Некоторые меры (проверка документов, досмотр транспорта и т.п.) применяются органами милиции в обычной обстановке только эпизодически при наличии специально оговоренных условий и гарантий ("при наличии достаточных оснований подозревать" и т.п.), чего нет при чрезвычайном положении в силу заведомой опасности самой ситуации. Правительство также осознавало эти различия. Так, в пункте 3 постановления после перечисления ограничений чрезвычайного характера имеется ссылка на "иные меры, предусмотренные в соответствии с компетенцией" органов внутренних дел. Наконец, в пункте 10 гарантии и компенсации военнослужащим в зоне данного вооруженного конфликта прямо приравнены к условиям чрезвычайного положения, что было закреплено позже и в Федеральном законе от 16 мая 1995 года.
Анализ названных актов в их совокупности с учетом практики их применения и фактических последствий позволяет установить идентичность употребленных в них терминов: "ликвидацию вооруженных формирований" - с вооруженным конфликтом немеждународного характера, "мероприятия по разоружению" - с режимом чрезвычайного положения, а формулу "все имеющиеся у государства средства" - с неограниченными полномочиями исполнительной власти в выборе средств и способов действия в данной ситуации.
В свете этого не вызывает сомнения нормативный характер всех рассмотренных выше актов, содержащих правоорганизующие положения, обязательные для исполнения неопределенным числом лиц.
Фактическим изданием норм исключительного характера и введением особого правового режима с элементами военного и чрезвычайного положения Президент и Правительство Российской Федерации нарушили требования статей 55 (часть 3), 56, 80 (часть 2), 87, 88, 90 (часть 3), 102 (часть 1, пункты "б", "в") Конституции Российской Федерации, действующего и соответствующего ей Закона РСФСР от 17 мая 1991 года "О чрезвычайном положении", статьи 4 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 года.
Рассматриваемые акты в части использования Вооруженных Сил, кроме того, противоречат статьям 87 и 90 (часть 3) Конституции Российской Федерации, поскольку эти силы были вовлечены в данный конфликт вопреки их предназначению, определенному специальной нормой статьи 10 Закона Российской Федерации от 24 сентября 1992 года "Об обороне". Часть третья данной статьи, которую мы полагаем действующей, так как она не может быть отменена Указом Президента Российской Федерации (статья 90, часть 3, Конституции Российской Федерации), прямо запрещает привлечение Вооруженных Сил к выполнению задач, не связанных с их предназначением (кроме как отражение агрессии, нанесение агрессору поражения, выполнение международных обязательств), по основаниям, не указанным в законе.
По этим же основаниям Конституционный Суд должен был признать не соответствующим Конституции Российской Федерации Указ Президента Российской Федерации от 2 ноября 1993 года, утверждающий Основные положения военной доктрины Российской Федерации. Нормативный характер этому акту придают реализованные Президентом полномочия, предусмотренные статьей 83 (пункт "з") Конституции Российской Федерации, статья 1 Закона Российской Федерации "Об обороне", а также сами особенности "официально принятых в государстве взглядов", сформулированных в нормативной форме именно в той части, где представлен неоправданно широкий и противоречащий закону перечень случаев использования Вооруженных Сил.
Как отмечалось выше, рассматриваемые акты Президента и Правительства Российской Федерации, по существу, предоставляли их исполнителям неограниченные полномочия, никак не оговаривали какой-либо порядок выбора средств и способов ведения военных действий, обращения с комбатантами, защиты гражданского населения, гражданских объектов и вообще не имели какого-либо соотношения с нормами международного гуманитарного права. Выступивший в судебном заседании маршал В.Г.Куликов подтвердил, в частности, что командованию и тем более рядовым военнослужащим эти международные нормы были просто неизвестны. Был нарушен основной принцип этих норм, гласящий, что права конфликтующих сторон выбирать методы и средства ведения войны не являются неограниченными. В результате издания и применения этих актов грубейшим образом были нарушены нормы Женевской конвенции 1949 года, дополнительных протоколов к ней, прежде всего прямо относящиеся к данному случаю нормы Протокола II от 12 августа 1949 года, касающиеся защиты жертв вооруженных конфликтов немеждународного характера.
Указанные акты Президента и Правительства Российской Федерации не содержали также достаточной защиты и эффективных правовых средств против незаконного применения ограничений прав человека и злоупотребления этими ограничениями. В целом как по своему содержанию, так и по последствиям они нарушили ряд конституционных норм, касающихся прав и свобод человека, в том числе статьи 17-23, 25, 27, 29 (части 4, 5), 35, 40 (часть 1), 42, 45 (часть 1), 46, 48 (часть 2), 52, 53, 55 (часть 3).
Содержащиеся в актах решения обосновываются преимущественно необходимостью защиты суверенитета, территориальной целостности, конституционного порядка, государственной безопасности и прочих государственных интересов. Права человека стоят в этом перечне на последнем месте. Однако данные понятия нельзя признать однопорядковыми. Статья 2 Конституции Российской Федерации недвусмысленно и однозначно относит человека, его права и свободы к высшей ценности. Этот основной отличительный принцип Конституции Российской Федерации был грубо нарушен в пользу государственных предпочтений.
Не может служить непреодолимым препятствием праву народа на самоопределение и принцип территориальной целостности. Являясь одним из основных прав и открывая Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 года, право народа на самоопределение не содержит здесь никаких оговорок и ограничений, является реально действующим в международной практике, отражает прогрессивную историческую тенденцию и в силу статьи 15 (часть 4) Конституции Российской Федерации включено в систему основных конституционных прав. Это право выражается и в статье 3 Конституции через принцип народовластия, и в статье 66, предусматривающей возможность изменения статуса субъекта Российской Федерации в определенном порядке. Представляется, что территориальная целостность не может утверждаться насильственно вопреки выраженному в законной форме самоопределению народа, и конфликт должен быть разрешен цивилизованным путем в пользу последнего.
Не могут служить доказательством добросовестности введения чрезвычайных мер и оправданием военного конфликта ссылки на крайнюю необходимость.
Сиракузские принципы толкования ограничений и отступлений от положений Международного пакта о гражданских и политических правах (1984 год) определяют, что такие ограничения и отступления государства-участники могут применять "только в случаях исключительной и действительной или неминуемой опасности, которая угрожает жизни нации" и "только тогда, когда существуют достаточные гарантии и эффективные средства правовой защиты против злоупотреблений"; "на национальную безопасность нельзя ссылаться в качестве причины, когда речь идет о предотвращении только местной или относительно изолированной угрозы закону или порядку". Очевидно, что указанные принципы в данном случае не были соблюдены.
Кроме того, крайняя необходимость оправдана лишь при условии, что причиненный вред является менее значительным, чем предотвращенный. Известные же уже сейчас последствия предпринятых акций и декларированные цели, а также предполагавшиеся результаты представляются явно несоизмеримыми.
На основании части первой статьи 76 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" кратко излагаю свое особое мнение по настоящему делу.
Суть моей правовой позиции состоит в следующем: рассмотренные Конституционным Судом нормативные акты Президента и Правительства Российской Федерации, в той мере и поскольку они не основывались на конкретных конституционных нормах, допускали использование Вооруженных Сил при разрешении внутреннего конфликта, сопровождающееся незаконным ограничением и массовым нарушением прав и свобод граждан, а также разрушением социальной инфраструктуры на территории Чеченской Республики, не соответствуют Конституции Российской Федерации.
Если согласиться с тем, что Указы Президента и постановление Правительства соответствуют Конституции, невольно возникает вопрос: а что представляет собой сама Конституция, на основе которой могут быть приняты решения, открывающие пути к войне с собственным народом?
Данные акты Президента и Правительства Российской Федерации составляют по своему предмету, содержанию, целям и задачам единую систему. Их путь от подписания до реализации силовыми действиями прослеживается достаточно четко. Невозможно отрицать причинно-следственную связь указов Президента и постановления Правительства с известными трагическими событиями в Чеченской Республике. Она настолько очевидна, что не может быть дезавуирована даже организованным сопротивлением восстановлению конституционного строя и правопорядка в республике. Федеральная власть, избрав вооруженный метод решения чеченского вопроса, не приняла всех необходимых мер по защите основных прав и свобод граждан. Такое несоответствие благих целей средствам их достижения никак не может быть объяснено и оправдано.
Суверенитет Российской Федерации, ее независимость и государственная целостность - ценности очень высокого порядка, но они (я исключаю противопоставление) инструментальны по отношению к другой, высшей, конституционной ценности - правам и свободам человека (статья 2 Конституции). В иерархии ценностей, которые Президент поклялся уважать и охранять, права и свободы человека и гражданина также стоят на первом месте (статья 82 Конституции). Он является их конституционным гарантом (статья 80 Конституции). Согласно статье 18 Конституции именно права и свободы граждан определяют смысл, содержание и применение законов и действий законодательной и исполнительной властей. На деле же опрокинутой оказалась вся пирамида основных конституционных ценностей. Конституционный строй утверждался через жертвы и разрушения. Разве можно защищать интересы одной части общества, угнетаемой правящим режимом, за счет жизни другой части чеченского общества? Как можно говорить о защите государственной целостности Российской Федерации, если в результате якобы "точечных" бомбовых и ракетных ударов гибнут невинные люди, уничтожаются жилые дома? Фактически ликвидированы гарантии права граждан на жизнь (статья 20 Конституции), на неприкосновенность жилища (статья 25 Конституции), на свободное передвижение, выбор места пребывания и жительства (статья 27 Конституции) и др. Растоптано достоинство личности (статья 21 Конституции).
Конституционный строй, замешанный на крови, людском горе и бедах, как дорога, не ведущая в храм, теряет свое основное предназначение - служить человеку.
Утверждение о том, что акты Президента и Правительства предусматривали действия, адекватные сопротивлению правящего в Чеченской Республике режима (и таковыми они были фактически), выглядит неискренним. Разумеется, в актах Президента и Правительства нет указаний убивать, разрушать, они не пренебрегают общей декларативной формулой об обеспечении прав и свобод граждан, но это, по выражению С.А.Ковалева, "лицемерные документы"*. И чтобы понять истинное содержание этих актов, необходимо с учетом части второй статьи 74 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" оценивать как буквальный их смысл, так и смысл, придаваемый им официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из их места в системе правовых актов. Материалы процесса позволяют мне сделать однозначный вывод: смысл рассматриваемых указов Президента и постановления Правительства для тех, кто их исполнял, был совершенно ясен и никаких сомнений не вызывал. Эти акты реально стали правовой базой для использования Вооруженных Сил на территории Чеченской Республики и, соответственно, незаконного ограничения и массового нарушения конституционных прав и свобод граждан. Президент Российской Федерации был полностью осведомлен об основных чеченских событиях и связанных с ними негативных явлениях (это также нашло подтверждение в процессе). Поскольку он не дезавуировал акты силовых министерств и ведомств, следовательно, был согласен с тем смыслом, который они придавали его указам.
часть вторую статьи 43 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" необоснованно, поскольку данная норма запрещает прекращение производства как раз в случаях, когда действием акта были нарушены конституционные права и свободы граждан. Неопубликование, как и последующая отмена Указа не дают оснований для отказа в определении его конституционности. Во-первых, прекращение производства по такому делу не является обязанностью Конституционного Суда. Во-вторых, действием Указа были нарушены конституционные права и свободы граждан, вследствие чего производство по делу не может быть прекращено.
1. Прекращение Конституционным Судом производства по делу в части, касающейся проверки конституционности Указа Президента Российской Федерации от 30 ноября 1994 года N 2137 "О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики", со ссылкой на
В равной мере неправомерна ссылка на статью 68 названного Закона, поскольку в ходе судебного заседания не было установлено, что разрешаемый проверяемым нормативным актом Президента вопрос не получил разрешения в Конституции Российской Федерации или по своему характеру и значению не относится к числу конституционных.
Указ Президента от 30 ноября 1994 года N 2137 не столь безобиден, как пыталась представить его президентская сторона. Он выполнил роль стартера, запустил военную машину, которая затем уже набирала обороты по своим законам. Его принятие и действие в течение 11 дней вызвало необратимые последствия, положило начало ограничениям прав и свобод граждан в Чеченской Республике, а в известной степени и на прилегающих к ней территориях других субъектов Российской Федерации.
Таким образом, выражая несогласие с выводами Конституционного Суда по Указу от 30 ноября 1994 года N 2137, я полагаю, что им допускалось использование Вооруженных Сил при разрешении внутреннего конфликта, не исключающее ограничений и нарушений прав и свобод граждан. Указ не соответствует Конституции Российской Федерации, поскольку не опирается на ее конкретные нормы.
статьями 93 и 94 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации". Согласно части третьей статьи 74 названного Закона Конституционный Суд принимает постановления только по предмету, указанному в обращении, и лишь в отношении той части акта, конституционность которой подвергается сомнению в обращении. Таким образом, использование Конституционным Судом двойной формулы итогового решения по делу противоречит части третьей статьи 74 и статье 87 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации".
2. Признание Конституционным Судом Указа Президента Российской Федерации от 9 декабря 1994 года N 2166 "О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта" принятым в пределах конституционных полномочий Президента Российской Федерации, предусмотренных статьями 71 (пункт "м"), 78 (часть 4), 80 (часть 2), 82 (часть 1), 87 (часть 1), 90 (часть 3) и 114 (пункт "ж" части 1) Конституции Российской Федерации, и соответствующим ей означает, по существу, выход Конституционного Суда за пределы предмета обращений заявителей. Ими не ставился вопрос о разрешении спора о компетенции в соответствии со
Пункт "м" статьи 71 Конституции Российской Федерации даже при очень большой натяжке не может служить основанием Указа. В нем говорится, что "оборона и безопасность; оборонное производство" находятся в ведении Российской Федерации. Подчеркну: не Президента, а Российской Федерации в целом. Полномочия ее реализуют как Президент, так и все ветви федеральной власти - законодательная, исполнительная и судебная.
Президент единолично не располагает "всеми имеющимися у государства средствами", не может использовать их бесконтрольно, по своему усмотрению, тем более - наделять такими полномочиями Правительство. Это противоречило бы статье 10 Конституции Российской Федерации, устанавливающей разделение властей.
Не подтверждает конституционность Указа и статья 78 (часть 4) Конституции. В ней нет и намека на право Президента использовать "все имеющиеся у государства средства" либо делегировать подобные полномочия Правительству. Президент и Правительство обеспечивают осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации, но делают это не произвольно, а согласно Конституции.
Признание Указа от 9 декабря 1994 года N 2166 соответствующим Конституции Российской Федерации вызывает возражение с позиций толкования Конституционным Судом части 2 статьи 80 Конституции. По моему мнению, данная норма закрепляет и характеризует статус Президента, его функции, направления деятельности, но не определяет его полномочия, которым посвящены статьи 83 - 89 Конституции. Более того, она предписывает, что Президент принимает меры "по охране суверенитета Российской Федерации" в установленном Конституцией порядке. Поэтому попытка выйти на общеправовой принцип "разрешено все, что не запрещено законом" некорректна, во-первых, в связи с недопустимостью распространения данного принципа на сферу действия публичной власти, во-вторых, это означало бы наделение Президента дискреционными полномочиями, правом принимать акты и совершать действия, руководствуясь только усмотрением, целесообразностью, а не законом.
Неубедительны также в постановлении Конституционного Суда ссылки на статьи 82 (часть 1) и 87 (часть 1) Конституции, поскольку они определяют отдельные элементы статуса Президента (присяга и вытекающая из его должностного положения роль Верховного Главнокомандующего Вооруженными Силами Российской Федерации), а не его полномочия. Обоснование соответствия Указа N 2166 Конституции перечисленными нормами означает признание наличия у Президента скрытых полномочий, подразумеваемых текстом Конституции, но достаточно четко и однозначно не сформулированных. Такая позиция для меня неприемлема. Я убежден, что полномочия Президента не могут произвольно выводиться из его статуса.
Не создает надежной правовой опоры для Указа N 2166 статья 90 (часть 3) Конституции, устанавливающая иерархическое место указов и распоряжений Президента, но вовсе не затрагивающая его компетенцию. Впрочем, эта статья достойна упоминания, но с точностью до наоборот - для подтверждения неконституционности Указа.
Не прибавляет конституционности Указу и ссылка на статью 114 (пункт "ж" части 1) Конституции. На мой взгляд, Президент не вправе возлагать не принадлежащие ему полномочия на Правительство, не опасаясь нарушить при этом принцип разделения властей.
Отсутствие в перечисленных статьях Конституции конкретных полномочий Президента использовать Вооруженные Силы для разрешения внутренних конфликтов объясняется не тем, что глава государства (кроме двух случаев, как настаивал на процессе С.М. Шахрай) вправе делать это по собственному усмотрению. Причина до банальности проста - создатели новой Конституции не могли открыто допустить, что в демократическом правовом государстве Президенту придется восстанавливать конституционный строй в каком-либо из субъектов федерации с помощью армии. Да и с настроением региональных лидеров нельзя было не считаться. А теперь эту оплошность или наивность пытаются компенсировать скрытыми полномочиями Президента. Нет таких полномочий и в действующих федеральных законах "Об обороне", "О безопасности", "О милиции", "О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации" и других.
Среди полномочий Президента и Правительства в области обороны (статьи 5 и 6 Закона Российской Федерации "Об обороне") невозможно обнаружить те, которые бы позволяли им использовать Вооруженные Силы для разрешения внутренних конфликтов. Это естественно, ибо они предназначены для иного - "для отражения агрессии и нанесения агрессору поражения, а также для выполнения задач в соответствии с международными обязательствами Российской Федерации" (часть вторая статьи 10 названного Закона). Часть третья данной статьи (я сейчас не касаюсь правомерности отмены ее Президентом) допускала привлечение частей, подразделений и других формирований Вооруженных Сил к выполнению задач, не связанных с их предназначением, но "только на основании закона или по постановлению Верховного Совета Российской Федерации".
Закон Российской Федерации "О безопасности" не предусматривает полномочий Президента либо Правительства использовать "все имеющиеся у государства средства", в том числе Вооруженные Силы, для разрешения внутренних конфликтов и никоим образом не может быть истолкован в пользу конституционности актов Президента и Правительства. Отнесение к объектам безопасности государства его конституционного строя, суверенитета и территориальной целостности (статья 1 Закона), а Вооруженных Сил - к силам обеспечения безопасности (статья 12 Закона) еще не означает, что они могут быть использованы для разрешения внутренних конфликтов. Действие данных статей не должно выходить за рамки статьи 10 Закона "Об обороне", определяющей в качестве основного назначения Вооруженных Сил обеспечение внешней безопасности, защиту от внешней агрессии.
В соответствии со статьей 11 Закона "О безопасности" общее руководство государственными органами обеспечения безопасности осуществляет Президент Российской Федерации. Ему предоставлено право принимать оперативные решения по обеспечению безопасности, но лишь "в пределах определенной законом компетенции". Органы исполнительной власти осуществляют систему мероприятий по обеспечению безопасности личности, общества и государства, и опять же "в пределах своей компетенции" (часть третья статьи 10 Закона). В Законе нет ни одного предписания, которое уполномочивало бы Президента и Правительство использовать Вооруженные Силы для разрешения внутренних конфликтов.
В процессе реализации рассматриваемых актов (прежде всего в силу содержащихся в них допусков, а не только вследствие эксцессов исполнителей) были нарушены такие принципы обеспечения безопасности, как законность, соблюдение баланса жизненно важных интересов личности, общества и государства (статья 5 Закона); не были выполнены требования, согласно которым при обеспечении безопасности "не допускается ограничение прав и свобод граждан, за исключением случаев, прямо предусмотренных законом" (статья 7 Закона). Отсутствие в них конкретных полномочий Президента применять Вооруженные Силы для защиты, восстановления конституционного строя в каком-либо субъекте Российской Федерации также отвечает ее характеристике как демократического правового государства.
часть первая статьи 3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", устанавливая полномочия Конституционного Суда, определяют, что он разрешает дела о соответствии Конституции нормативных актов Президента, Правительства Российской Федерации. Ни Конституция, ни Закон о Конституционном Суде не предписывают Конституционному Суду рассматривать и разрешать дела о соответствии федеральным конституционным либо федеральным законам нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, в том числе указов Президента, постановлений Правительства Российской Федерации. Следовательно, единственным мерилом разрешения Конституционным Судом вопроса о соответствии (несоответствии) Конституции любого нормативного акта является только сама Конституция, а не федеральный закон. Решение вопроса о конституционности указов Президента, постановлений Правительства опосредованным путем, через признание их Конституционным Судом соответствующими или не соответствующими федеральным законам исходя из презумпции конституционности последних, разрушает основы конституционного правосудия в Российской Федерации, означает переход на иную модель конституционной юрисдикции. Опосредованное признание конституционности оспариваемых нормативных актов Президента и Правительства возможно лишь при условии подтверждения конституционности тех законов, с которыми они сравниваются.
3. Статья 125 (часть 2) Конституции Российской Федерации,