Действующий
Поскольку из Конституций РСФСР и Республики Татарстан вытекает, что на референдум Республики Татарстан не могут выноситься вопросы, не относящиеся к ведению республики, то в Законе о референдуме нет необходимости давать их перечень. Поэтому само по себе отсутствие в содержащемся в части второй статьи 1 Закона "О референдуме Татарской ССР" перечне вопросов, которые нельзя выносить на референдум, вопроса об изменении государственного статуса республики по отношению к Российской Федерации не является основанием для вывода о нарушении разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и республиками в ее составе, установленного Конституцией РСФСР.
Нельзя согласиться с утверждением о том, что отсутствие в указанном перечне вопроса об изменении государственного статуса Республики Татарстан по отношению к Российской Федерации противоречит статье 70 Конституции РСФСР, предусматривающей, что территория Российской Федерации не может быть изменена без ее согласия. Изменение государственного статуса республики в составе России может осуществляться и без изменения территории и границ федерации.
Статья 33 Закона Татарской ССР "О референдуме Татарской ССР" предусматривает, что решение по вынесенным на референдум вопросам считается принятым, если за них проголосовало более половины граждан республики, принявших участие в референдуме, а референдум считается несостоявшимся, если в нем приняло участие менее половины граждан республики, имеющих право участвовать в референдуме. Таким образом, решение по вопросу, вынесенному на референдум, в том числе и о принятии, изменении или дополнении Конституции Республики Татарстан, может быть принято лишь одной четвертой частью от всех граждан, имеющих право участвовать в референдуме. Между тем, в соответствии со статьей 35 Закона РСФСР "О референдуме РСФСР", при проведении референдума по вопросам принятия, изменения и дополнения Конституции РСФСР решения считаются принятыми, если за них проголосовало более половины граждан России, внесенных в списки для участия в референдуме.
Несоответствие статьи 33 Закона "О референдуме Татарской ССР" и статьи 35 Закона РСФСР "О референдуме РСФСР" само по себе не означает несоответствия Закона Татарстана Конституции РСФСР с точки зрения закрепленного в ней разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и республиками в ее составе. Как Россия, так и Республика Татарстан в равной мере обладают конституционно закрепленным правом назначать и проводить свои референдумы (статья 5, часть первая статьи 87, часть пятая статьи 104, пункт 25 части первой статьи 109, пункт 6 части первой статьи 114 Конституции РСФСР; статья 5, часть первая статьи 75, пункт 16 статьи 92, пункт 5 статьи 101 Конституции Республики Татарстан).
Несовпадение Законов Республики Татарстан и Российской Федерации о референдумах не дает оснований для вывода о нарушении статьи 81 Конституции РСФСР, в которой установлено, что в случае расхождения закона республики в составе Российской Федерации с законом Российской Федерации действует федеральный закон. У этих законов разные объекты регулирования. Закон РСФСР "О референдуме РСФСР" устанавливает правила и процедуры, касающиеся лишь всероссийского референдума. В нем нет положений о референдумах в республиках в составе Российской Федерации. Закон РСФСР "О референдуме РСФСР" не является актом типа Основ законодательства Российской Федерации и входящих в нее республик. Республики самостоятельны в регулировании ими оснований и порядка проведения республиканских референдумов в пределах своего ведения. Законодательный орган республики в пределах своих полномочий не обязан принимать законы, полностью совпадающие с федеральными законами. В связи с этим нет оснований для вывода о том, что при расхождении тех или иных положений Закона Республики Татарстан с Законом Российской Федерации о референдуме должен действовать последний.
3. В ходатайствах утверждается, что Верховный Совет Республики Татарстан превысил свои полномочия, приняв постановление от 21 февраля 1992 года "О проведении референдума Республики Татарстан по вопросу о государственном статусе Республики Татарстан", которым на 21 марта 1992 года назначил в республике референдум с вопросом:
"Согласны ли Вы, что Республика Татарстан - суверенное государство, субъект международного права, строящее свои отношения с Российской Федерацией и другими республиками, государствами на основе равноправных договоров?" ("Да" или "Нет").
Принятием данного постановления Верховный Совет Республики Татарстан реализует свои конституционные полномочия, связанные с практической организацией референдума. Однако постановление выступает и как средство формирования важнейших правовых установлений. В содержащейся в нем формулировке вопроса получило воплощение новое нормативное определение государственного статуса республики, опирающееся на осуществленные в последнее время изменения в Конституции республики и закрепленное в Декларации о государственном суверенитете республики. Вынося это определение статуса республики на всенародное голосование, Верховный Совет Республики Татарстан стремится придать ему качество нормы высшего уровня - утвержденной народом. Поэтому указанное постановление является не только правоприменительным актом, но и актом, имеющим нормативное значение, предопределяющим направление и содержание правотворческого процесса. Нормативный характер постановления определяется также последствиями его реализации, прямым влиянием любых результатов референдума на дальнейшее конституционное развитие как в республике, так и в России в целом.
При оценке конституционности рассматриваемого постановления Верховного Совета Республики Татарстан необходимо учитывать, что Республика Татарстан имеет право на постановку вопроса о своем государственно-правовом статусе, поскольку это право производно от права народа на самоопределение. В постановлении третьего (внеочередного) Съезда народных депутатов РСФСР "Об основных началах национально-государственного устройства РСФСР (О Федеративном договоре)" установлено, что в Российской Федерации гарантируется право народов на самоопределение (пункт 3). Это право может осуществляться в различных национально-государственных и национально-культурных формах.
В современной международно-правовой системе право на самоопределение включено в круг норм, регулирующих права и свободы человека (статья 1 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах и статья 1 Международного пакта о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 года, ратифицированных Президиумом Верховного Совета СССР 18 сентября 1973 года). В соответствии с этими международными документами право на самоопределение имеют все народы, и в силу этого права народы "свободно устанавливают свой политический статус и свободно обеспечивают свое экономическое, социальное и политическое развитие", все государства обязаны "поощрять осуществление права на самоопределение и уважать это право". Согласно "Декларации о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН", принятой Генеральной Ассамблеей ООН 24 октября 1970 года, право на самоопределение является одним из основных принципов международного права. Способами осуществления права на самоопределение могут быть "создание суверенного и независимого государства, свободное присоединение к независимому государству или объединение с ним, или установление любого другого политического статуса".
Наряду с этим статья 29 Всеобщей декларации прав человека устанавливает, что при осуществлении прав и свобод необходимо обеспечивать должное признание и уважение прав и свобод других. Согласно резолюции Генеральной Ассамблеи ООН 41/117 от 4 декабря 1986 года "развитие и защита одной категории прав никогда не могут служить предлогом или оправданием для освобождения государств от развития и защиты других прав". В противном случае при реализации любого права, в том числе и права на самоопределение, будет иметь место не осуществление права, а злоупотребление правом.
Международные документы подчеркивают недопустимость использования ссылок на принцип самоопределения для подрыва единства государства и национального единства.
В "Декларации о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН" в разделе о принципе равноправия и самоопределения народов указывается, что ничто в нем "не должно истолковываться как санкционирующее или поощряющее любые действия, которые вели бы к расчленению или к частичному или полному нарушению территориальной целостности или политического единства суверенных и независимых государств, соблюдающих в своих действиях принцип равноправия и самоопределения народов... и, вследствие этого, имеющих правительства, представляющие без различия расы, вероисповедания или цвета кожи весь народ, проживающий на данной территории. Каждое государство должно воздерживаться от любых действий, направленных на частичное или полное нарушение национального единства и территориальной целостности любого другого государства или страны".
Аналогичные принципы закреплены в документах Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе - Хельсинкском Заключительном акте 1975 года, Итоговом документе Венской встречи 1989 года, Документе Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ 1990 года и других международно-правовых актах.
Таким образом, не отрицая права народа на самоопределение, осуществляемого посредством законного волеизъявления, следует исходить из того, что международное право требует при этом соблюдения принципа территориальной целостности и прав человека.
Согласно Конституции РСФСР Республика Татарстан является составной частью Российской Федерации (статья 71); территория Республики Татарстан входит в ее территорию и не может быть изменена без ее согласия (статья 70); Конституция Республики Татарстан должна соответствовать Конституции РСФСР (статья 78); Конституция РСФСР должна соблюдаться государственными и общественными организациями, должностными лицами (статья 4); изменение национально-государственного устройства Российской Федерации требует внесения изменений в ее Конституцию, что относится исключительно к ведению Российской Федерации в лице ее высших органов государственной власти (пункт 1 статьи 72, пункт 3 части третьей статьи 104, пункт 12 части первой статьи 109).
Конституция РСФСР не предусматривает права республик в ее составе на выход из федерации. Не предусмотрено оно и в Конституции Республики Татарстан. Одностороннее установление Республикой Татарстан такого права означало бы признание правомерности полного или частичного нарушения территориального единства суверенного федеративного государства и национального единства населяющих его народов. Любые действия, имеющие целью нарушение этого единства, наносят ущерб конституционному строю Российской Федерации и несовместимы с международными нормами о правах человека и правах народов.
Третий (внеочередной) Съезд народных депутатов РСФСР объявил о том, что он гарантирует территориальную целостность Российской Федерации и всех составляющих ее субъектов. Республика Татарстан, являясь частью России и находясь с ней в государственно-правовых отношениях, не вправе в нарушение Конституции Российской Федерации в одностороннем порядке решать вопрос о своем государственно-правовом статусе. Единственно правомерным и справедливым в сложившейся ситуации средством решения данной проблемы следует считать основанный на законе переговорный процесс, участниками которого должны стать все заинтересованные субъекты федерации.
Вынося на референдум вопрос о государственно-правовом статусе Республики Татарстан в редакции постановления от 21 февраля 1992 года, Верховный Совет Республики Татарстан нарушил требование о ясности и однозначности формулировки вопросов, выносимых на референдум. Затрудняет понимание смысла вынесенных на референдум вопросов и отсутствие в преамбуле постановления Верховного Совета Республики Татарстан определения четкой цели проведения референдума.
По существу, на референдум вынесены одновременно несколько вопросов, на которые предлагается дать один ответ. Не имея возможности раздельно ответить на них, граждане тем самым лишаются права на свободное волеизъявление. Это нарушает право граждан участвовать в обсуждении и принятии законов и решений общегосударственного значения, закрепленное в статье 42 Конституции Республики Татарстан и статье 46 Конституции РСФСР.
Часть формулировки, в которой указывается, что Республика Татарстан - субъект международного права, и утверждается тождество между договорами, заключаемыми между Республикой Татарстан и Российской Федерацией, и договорами между Республикой Татарстан и другими республиками, государствами противоречит как Конституции РСФСР, так и Конституции Республики Татарстан, поскольку отношения Республики Татарстан с Российской Федерацией, а также с другими республиками в ее составе могут строиться только на базе Конституции РСФСР и основанных на ней договоров. Это не исключает возможности международных связей республик в составе Российской Федерации.
Перевод отношений между Республикой Татарстан и Российской Федерацией на международно-правовую основу квалифицирует Республику Татарстан как государство, находящееся вне Российской Федерации. Это подтверждается толкованием формулы и целей референдума, которое дано в Обращении Президиума Верховного Совета Республики Татарстан от 6 марта 1992 года к народу Республики Татарстан в связи с Обращением Верховного Совета Российской Федерации к Верховному Совету, Президенту и народу Республики Татарстан. В этом Обращении, а также в иных официальных документах и заявлениях руководителей Республики Татарстан Республика Татарстан рассматривается как суверенное государство, строящее свои отношения со странами Содружества, в том числе с Российской Федерацией, в соответствии с международными нормами.
Такое определение государственно-правового статуса Республики Татарстан противоречит не только Конституции РСФСР (статьи 70, 71, 78 и другие), но и Декларации о государственном суверенитете Республики Татарстан (статья 5) и Конституции Республики Татарстан (статья 4, часть вторая статьи 53).
На основании изложенного, руководствуясь частью четвертой статьи 6, частью первой статьи 64 Закона РСФСР "О Конституционном Суде РСФСР", Конституционный Суд Российской Федерации постановил:
1. Признать положения части второй статьи 5 и статью 6 Декларации о государственном суверенитете Татарской ССР от 30 августа 1990 года, ограничивающие действие законов Российской Федерации на территории Республики Татарстан, не соответствующими Конституции РСФСР.
2. Отложить разбирательство вопроса о конституционности других статей Декларации о государственном суверенитете Татарской ССР от 30 августа 1990 года до завершения определения государственно-правового статуса Республики Татарстан в процессе заключения Федеративного договора и принятия новых конституций Российской Федерации и Республики Татарстан.
3. Признать статьи 1, 2, 3 и 7 Закона Татарской ССР от 18 апреля 1991 года "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Татарской ССР" в единстве со статьями 4 и 53 Конституции Республики Татарстан соответствующими Конституции РСФСР при условии, что Республика Татарстан состоит в Российской Федерации.
4. Признать содержащееся в статье 4 Закона Татарской ССР "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Татарской ССР" положение о том, что "отношения Татарской ССР с Союзом ССР, РСФСР, другими республиками строятся на основе Союзного договора, договоров с РСФСР и другими республиками", не соответствующим Конституции РСФСР в той мере, в какой это исключает конституционно-правовые основы урегулирования отношений Республики Татарстан и федерации в целом, поскольку это связано с односторонним изменением национально-государственного устройства Российской Федерации и означает, что Республика Татарстан не состоит в Российской Федерации.
5. Признать часть вторую статьи 1 и статью 33 Закона Татарской ССР от 29 ноября 1991 года "О референдуме Татарской ССР" (в единстве со статьями 4 и 53 Конституции Республики Татарстан) соответствующими Конституции РСФСР.
6. Признать постановление Верховного Совета Республики Татарстан от 21 февраля 1992 года "О проведении референдума Республики Татарстан по вопросу о государственном статусе Республики Татарстан" не соответствующим Конституции РСФСР в части формулировки вопроса, предусматривающей, что Республика Татарстан является субъектом международного права и строит свои отношения с Российской Федерацией и другими республиками, государствами на основе равноправных договоров, поскольку это связано с односторонним изменением национально-государственного устройства Российской Федерации и означает, что Республика Татарстан не состоит в Российской Федерации.
Согласно статьям 49 и 50 Закона РСФСР "О Конституционном Суде РСФСР" настоящее постановление вступает в силу немедленно после его провозглашения, является окончательным и обжалованию не подлежит.
Согласно части второй статьи 65 Закона РСФСР "О Конституционном Суде РСФСР" с момента вступления в силу настоящего постановления все положения актов, признанные не соответствующими Конституции РСФСР, считаются недействующими.
Согласно части первой статьи 84 Закона РСФСР "О Конституционном Суде РСФСР" настоящее постановление подлежит опубликованию в "Ведомостях Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации" не позднее чем в семидневный срок после его изложения. Постановление должно быть также опубликовано во всех печатных органах, где было опубликовано постановление Верховного Совета Республики Татарстан "О проведении референдума Республики Татарстан по вопросу о государственном статусе Республики Татарстан".
Особое мнение
судьи Конституционного Суда Э.М.Аметистова
по делу о проверке конституционности Декларации о государственном
суверенитете Республики Татарстан от 30 августа 1990 года,
Закона Республики Татарстан от 18 апреля 1991 года
"Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Республики
Татарстан", Закона Республики Татарстан от 29 ноября 1991 года
"О референдуме Республики Татарстан", Постановления Верховного
Совета Республики Татарстан от 21 февраля 1992 года "О проведении
референдума Республики Татарстан по вопросу
о государственном статусе Республики Татарстан"
Соглашаясь с другими пунктами Постановления Конституционного Суда, считаю необходимым высказать особое мнение по поводу Постановления Верховного Совета Республики Татарстан "О проведении референдума Республики Татарстан по вопросу о государственном статусе Республики Татарстан", принятого в Казани 21 февраля 1992 года. Постановление выносит на референдум следующий вопрос:
"Согласны ли Вы, что Республика Татарстан - суверенное государство, субъект международного права, строящее свои отношения с Российской Федерацией и другими республиками, государствами на основе равноправных договоров?"
В ходатайствах правильно утверждается, что на референдум выносится вопрос об изменении существующего государственно-правового статуса Республики Татарстан и формах ее связей с Российской Федерацией. Такие связи переводятся целиком на договорный уровень.
Конституция РСФСР не только не запрещает использование договорных форм регулирования отношений Федерации и республик, но и прямо предусматривает такую возможность в ст.121 (5), п.10.
Эти формы уже получают воплощение в практике. Так, в Протоколе по итогам консультаций делегаций РСФСР и Республики Татарстан, состоявшихся 12 - 15 августа 1991 года в г.Москве, констатируется, что Российская Федерация согласилась ориентироваться на использование договорных форм регулирования отношений с Республикой Татарстан. В Соглашении Правительства Российской Федерации с Правительством Республики Татарстан об экономическом сотрудничестве от 22 января 1992 года предусматривается, что стороны самостоятельно осуществляют внешнеэкономическую деятельность и заключают договоры по другим вопросам, представляющим взаимный интерес.
Вместе с тем Конституция РСФСР в ст.81 устанавливает обязательность действия законов РСФСР на территории всех республик в составе РСФСР. С учетом этого положения формулировка вопроса референдума входит в противоречие со ст.81 Конституции РСФСР и некоторыми другими ее статьями, отмеченными в Постановлении Конституционного Суда. Однако при оценке этих противоречий необходимо учитывать следующее. Вынося на референдум вопрос об изменении государственно-правового статуса Татарстана, Верховный Совет республики реализует право народа Республики Татарстан на самоопределение. Право на самоопределение изложено в ст.1 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах и ст.1 Международного пакта о гражданских и политических правах, принятых Генеральной Ассамблеей ООН 19 декабря 1966 года, в следующей формулировке: "Все народы имеют право на самоопределение. В силу этого права они свободно устанавливают свой политический статус и свободно обеспечивают свое экономическое, социальное и культурное развитие... Все участвующие в настоящем Пакте государства... должны в соответствии с положениями Устава Организации Объединенных Наций поощрять осуществление права на самоопределение и уважать это право".
В принятой Генеральной Ассамблеей ООН "Декларации о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН" указывается, что способами осуществления права на самоопределение могут быть "создание суверенного и независимого государства, свободное присоединение к независимому государству или объединение с ним или установление любого другого политического статуса, свободно определенного народом".
Международные пакты о правах человека ратифицированы Советским Союзом 18 сентября 1973 года и являются международно-правовыми обязательствами Российской Федерации как правопреемника СССР и члена ООН, что неоднократно подтверждалось высшими органами государственной власти Республики. Конституционный Суд РСФСР в своем Постановлении по жалобам Б.А.Альтговзена и М.Ф.Стадниковой от 4 февраля 1992 года подтвердил, что "согласно конституционным положениям (ст.28 Конституции РСФСР) РСФСР обеспечивает добросовестное выполнение обязательств, вытекающих из общепризнанных принципов и норм международного права, из заключенных международных договоров". При этом Конституционный Суд в упомянутом Постановлении неоднократно ссылался на международно-правовые документы для подтверждения своих позиций по рассматриваемому делу. Все это дает основание считать, применительно к рассматриваемой формулировке референдума Республики Татарстан, что даже в случае констатации ее несоответствия каким-либо положениям Конституции РСФСР Российская Федерация обязана обеспечить проведение референдума, выполняя тем самым свои обязательства "поощрять осуществление права на самоуправление и уважать это право" согласно пактам о правах человека. Таким образом, в данном случае имеет место конфликт не только между Постановлением Верховного Совета Татарстана о референдуме и Конституцией РСФСР, но и между ст.28 Конституции РСФСР и теми ее статьями, которым не соответствует формула референдума. И этот конфликт должен быть разрешен в пользу ст.28, иначе Российская Федерация окажется не в состоянии выполнить свои международно-правовые обязательства.
Вместе с тем, закрепляя право на самоопределение в качестве одного из важнейших международно-правовых принципов, международное право рассматривает его в сочетании с другими основными правами человека, которые должны быть обеспечены и защищены в процессе самоопределения. С этой точки зрения сама по себе формула референдума страдает серьезными недостатками. Как указывается в Постановлении Конституционного Суда по данному делу, в ней нарушено "требование о ясности и однозначности формулировки вопросов, выносимых на референдум". Дело в том, что подтверждение суверенитета Татарстан и перевод его отношений с Российской Федерацией целиком на договорную основу может иметь разные последствия - от урегулирования таких отношений договорным путем, но в рамках Конституции РСФСР, до фактического и юридического выхода из РСФСР. Поскольку граждане не смогли бы в таких условиях сделать осознанный выбор в отношении государственных решений исключительной важности, тем самым было бы нарушено их право на свободное волеизъявление в ходе участия во всенародных обсуждениях и голосованиях (ст.42 Конституции ТССР и ст.46 Конституции РСФСР) и ведении государственных дел (ст.25 Международного пакта о гражданских и политических правах).
Однако 6 марта 1992 года Президиум Верховного Совета Республики Татарстан принял Заявление, в котором указал, что "вопрос, вынесенный на референдум 21 марта, не предусматривает выход или невыход Республики Татарстан из состава Российской Федерации и государственное обособление Татарстана от России. Референдум имеет целью определить, отвечает ли интересам и воле народа Республики Татарстан конституированный Основным Законом республики переход ранее автономного Татарстана в статус суверенного государства, которое остается в едином с Российской Федерацией экономическом и геополитическом пространстве, но, исходя из общепризнанного принципа самоопределения и равноправия народов, соответственно строит свои отношения с Российской Федерацией, другими государствами, республиками по-новому, на основе равноправных договоров и делегирования на этой базе ряда правомочий органам Российской Федерации".
Делая это Заявление, Президиум Верховного Совета Татарстана указал, что оно является официальным толкованием вопроса, поставленного на референдум, основанным на п.7 ст.101 Конституции Республики Татарстан.
В соответствии с п.5 ст.32 Закона о Конституционном Суде РСФСР "Конституционный Суд РСФСР, проверяя конституционность нормативного акта, имеет в виду как буквальный его смысл, так и смысл, придаваемый ему официальными и другими обязательными актами толкования...". Поэтому Конституционный Суд должен принять во внимание упомянутое толкование Президиума Верховного Совета Республики Татарстан.