Постановление Конституционного Суда РФ от 13 марта 1992 г. N 3-П "По делу о проверке конституционности Декларации о государственном суверенитете Татарской ССР от 30 августа 1990 года, Закона Татарской ССР от 18 апреля 1991 года "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Татарской ССР", Закона Татарской ССР от 29 ноября 1991 года "О референдуме Татарской ССР", постановления Верховного Совета Республики Татарстан от 21 февраля 1992 года "О проведении референдума Республики Татарстан по вопросу о государственном статусе Республики Татарстан"

Именем Российской Федерации

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д.Зорькина, заместителя Председателя Н.В.Витрука, секретаря Ю.Д.Рудкина, судей Э.М.Аметистова, Н.Т.Ведерникова, Г.А.Гаджиева, В.О.Лучина, Т.Г.Морщаковой, В.И.Олейника, Н.В.Селезнева, О.И.Тиунова, Б.С.Эбзеева,

с участием представителя Верховного Совета Российской Федерации, направившего ходатайство в Конституционный Суд Российской Федерации, М.А.Митюкова - народного депутата Российской Федерации, председателя Комитета Верховного Совета Российской Федерации по законодательству; представителя группы народных депутатов Российской Федерации, направившей ходатайство в Конституционный Суд Российской Федерации, Е.А.Данилова - кандидата юридических наук, главного специалиста Конституционной комиссии Российской Федерации (представитель Верховного Совета Республики Татарстан как стороны, принявшей рассматриваемые нормативные акты, не явился),

руководствуясь частью первой статьи 165 Конституции РСФСР, пунктом 1 части второй статьи 1, пунктом 4 части первой и частью второй статьи 57 Закона РСФСР "О Конституционном Суде РСФСР",

рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности Декларации о государственном суверенитете Татарской ССР от 30 августа 1990 года, Закона Татарской ССР от 18 апреля 1991 года "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Татарской ССР", Закона Татарской ССР от 29 ноября 1991 года "О референдуме Татарской ССР", постановления Верховного Совета Республики Татарстан от 21 февраля 1992 года "О проведении референдума Республики Татарстан по вопросу о государственном статусе Республики Татарстан" (опубликованы в газете "Советская Татария" N 20 от 31 августа 1990 года, N 79-80 от 20 апреля 1991 года, N 251 от 17 декабря 1991 года и N 38 от 25 февраля 1992 года).

Поводом к рассмотрению дела, согласно части четвертой статьи 58 Закона РСФСР "О Конституционном Суде РСФСР", явились ходатайство Верховного Совета Российской Федерации и ходатайство группы народных депутатов Российской Федерации о проверке конституционности указанных нормативных актов Верховного Совета Республики Татарстан.

В ходатайствах содержится требование признать Декларацию о государственном суверенитете Татарской ССР от 30 августа 1990 года; статьи 1, 3, 4 и 7 Закона Татарской ССР от 18 апреля 1991 года "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Татарской ССР"; часть вторую статьи 1 и статью 33 Закона Татарской ССР от 29 ноября 1991 года "О референдуме Татарской ССР" и постановление Верховного Совета Республики Татарстан от 21 февраля 1992 года "О проведении референдума Республики Татарстан по вопросу о государственном статусе Республики Татарстан" не соответствующими Конституции РСФСР.

Основанием к рассмотрению дела, согласно части третьей статьи 58 Закона РСФСР "О Конституционном Суде РСФСР", явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли указанные нормативные акты Конституции РСФСР с точки зрения закрепленного ею статуса республики в составе Российской Федерации и разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и республиками в ее составе.

Руководствуясь частью четвертой статьи 1 и статьей 32 Закона РСФСР "О Конституционном Суде РСФСР", Конституционный Суд Российской Федерации установил:

1. Одним из основополагающих принципов построения Российской Федерации как суверенного федеративного государства является установление и развитие отношений между федерацией и республиками в ее составе, разграничение между ними вопросов ведения на основе Конституции РСФСР и соответствующих ей конституций республик в составе Российской Федерации. Республика в составе Российской Федерации, согласно статье 78 Конституции РСФСР, вне пределов прав Российской Федерации самостоятельно решает вопросы, относящиеся к ее ведению.

В настоящее время идут процессы обновления федерации, направленные на развитие статуса республик в ее составе. Декларация о государственном суверенитете РСФСР от 12 июня 1990 года подтверждает необходимость развития этих процессов.

Третий (внеочередной) Съезд народных депутатов Российской Федерации, опираясь на Декларацию о государственном суверенитете РСФСР, декларации республик, входящих в ее состав, поддержал стремление народов строить Российскую Федерацию на принципах равноправия, добровольности объединения и сохранения целостности многонациональной страны.

Принятая вслед за Декларацией о государственном суверенитете РСФСР Декларация о государственном суверенитете Татарской ССР в статье 5 установила, что она является основой для разработки Конституции Татарстана и развития законодательства республики. Тем самым Верховный Совет Республики Татарстан придает этому документу основополагающее юридическое значение.

Конституционный Суд Российской Федерации с пониманием относится к стремлению многонационального народа Татарстана развивать и укреплять государственность республики, которое выразилось в принятии Декларации о государственном суверенитете. Юридическое, соответствующее конституционным принципам значение имеют закрепленные в ней цели создания демократического правового государства, гарантии равноправия граждан республики, демократических принципов решения языковой проблемы.

Вместе с тем Конституционный Суд не может оставить без внимания тот факт, что, в отличие от подобных деклараций других республик в составе Российской Федерации, Декларация о государственном суверенитете Татарстана совершенно не упоминает о том, что республика состоит в Российской Федерации.

Исходя из Декларации, Закон Татарской ССР от 18 апреля 1991 года "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Татарской ССР" дал новую редакцию преамбулы, названия главы шестой, статей 64 и 70 Конституции республики, из которых изъяты положения о том, что республика находится в составе Российской Федерации, и о верховенстве законов России над законами Татарстана.

Исключение из Конституции Татарстана положения о том, что республика находится в составе Российской Федерации, не соответствует государственно-правовому статусу республик, закрепленному в статье 78 Конституции РСФСР, а также нарушает статью 71 Конституции РСФСР, определяющую состав России как федерации.

Отрицание принципа верховенства федеральных законов над законами субъектов федерации противоречит конституционному статусу республики в федеративном государстве, препятствует формированию правового государства. Провозглашение в Декларации о государственном суверенитете Татарстана безусловного приоритета Конституции и законов республики на всей ее территории противоречит положениям статьи 78 Конституции РСФСР о необходимости соответствия конституции республики в составе Российской Федерации Конституции Российской Федерации, а также статье 81 устанавливающей, что законы Российской Федерации в пределах полномочий Российской Федерации обязательны и имеют одинаковую силу на территории всех республик в составе Российской Федерации.

Согласно статье 70 Конституции Республики Татарстан (в последней редакции) Конституция и законы Татарстана по вопросам республиканского ведения обладают верховенством на всей его территории. Это соответствует Конституции Российской Федерации, так как тем самым признается верховенство федеральных законов по вопросам исключительного ведения Российской Федерации и совместного ведения России и входящих в нее республик.

Положение части второй статьи 64 Конституции Республики Татарстан о том, что отношения республики с Россией и другими республиками строятся на основе договоров, не согласуется с частью третьей статьи 78 Конституции РСФСР, по которой республика в составе России имеет Конституцию, соответствующую Конституции Российской Федерации и учитывающую особенности республики. Из этой статьи следует, что отношения между Россией и республиками в ее составе строятся прежде всего на конституционной основе. Однако это не исключает возможности заключения в рамках Российской Федерации на основе Конституции договоров между ними. Возможность заключения только таких договоров обусловлена частью второй статьи 4 Конституции Республики Татарстан при условии, что она не отрицает верховенства законов Российской Федерации.

Положения части второй статьи 64 Конституции Республики Татарстан противоречат части второй статьи 4 этой же Конституции, закрепляющей основной принцип федеративного конституционного строя, согласно которой государственные и общественные организации, должностные лица обязаны соблюдать Конституцию РСФСР, а также статье 53 Конституции республики, предусматривающей обязанность гражданина Татарстана соблюдать российскую Конституцию.

Учитывая, что в соответствии с постановлением третьего (внеочередного) Съезда народных депутатов РСФСР "Об основных началах национально-государственного устройства РСФСР (о Федеративном договоре)" разрабатываются новые основы организации Российской Федерации, государственного статуса республик в ее составе и что процесс этот еще не завершен, данный вопрос должен быть решен при заключении Федеративного договора и принятии новых конституций Российской Федерации и Республики Татарстан. Тогда станет возможной окончательная правовая оценка положений Декларации о государственном суверенитете Татарской ССР от 30 августа 1990 года и Закона Татарской ССР от 18 апреля 1991 года "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Татарской ССР".

2. В ходатайствах ставится вопрос о конституционности статьи 1 и статьи 33 Закона Татарской ССР от 29 ноября 1991 года "О референдуме Татарской ССР".

Статья 1 этого Закона предусматривает возможность проведения в республике референдумов по наиболее важным вопросам государственной и общественной жизни республики. Республика в составе Российской Федерации самостоятельно решает вопросы, относящиеся к ее ведению в соответствии с разграничением полномочий федерации и республик, входящих в ее состав. При этом предметом референдума могут быть лишь вопросы, относящиеся к ведению республики.

Поскольку из Конституций РСФСР и Республики Татарстан вытекает, что на референдум Республики Татарстан не могут выноситься вопросы, не относящиеся к ведению республики, то в Законе о референдуме нет необходимости давать их перечень. Поэтому само по себе отсутствие в содержащемся в части второй статьи 1 Закона "О референдуме Татарской ССР" перечне вопросов, которые нельзя выносить на референдум, вопроса об изменении государственного статуса республики по отношению к Российской Федерации не является основанием для вывода о нарушении разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и республиками в ее составе, установленного Конституцией РСФСР.

Нельзя согласиться с утверждением о том, что отсутствие в указанном перечне вопроса об изменении государственного статуса Республики Татарстан по отношению к Российской Федерации противоречит статье 70 Конституции РСФСР, предусматривающей, что территория Российской Федерации не может быть изменена без ее согласия. Изменение государственного статуса республики в составе России может осуществляться и без изменения территории и границ федерации.

Статья 33 Закона Татарской ССР "О референдуме Татарской ССР" предусматривает, что решение по вынесенным на референдум вопросам считается принятым, если за них проголосовало более половины граждан республики, принявших участие в референдуме, а референдум считается несостоявшимся, если в нем приняло участие менее половины граждан республики, имеющих право участвовать в референдуме. Таким образом, решение по вопросу, вынесенному на референдум, в том числе и о принятии, изменении или дополнении Конституции Республики Татарстан, может быть принято лишь одной четвертой частью от всех граждан, имеющих право участвовать в референдуме. Между тем, в соответствии со статьей 35 Закона РСФСР "О референдуме РСФСР", при проведении референдума по вопросам принятия, изменения и дополнения Конституции РСФСР решения считаются принятыми, если за них проголосовало более половины граждан России, внесенных в списки для участия в референдуме.

Несоответствие статьи 33 Закона "О референдуме Татарской ССР" и статьи 35 Закона РСФСР "О референдуме РСФСР" само по себе не означает несоответствия Закона Татарстана Конституции РСФСР с точки зрения закрепленного в ней разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и республиками в ее составе. Как Россия, так и Республика Татарстан в равной мере обладают конституционно закрепленным правом назначать и проводить свои референдумы (статья 5, часть первая статьи 87, часть пятая статьи 104, пункт 25 части первой статьи 109, пункт 6 части первой статьи 114 Конституции РСФСР; статья 5, часть первая статьи 75, пункт 16 статьи 92, пункт 5 статьи 101 Конституции Республики Татарстан).

Несовпадение Законов Республики Татарстан и Российской Федерации о референдумах не дает оснований для вывода о нарушении статьи 81 Конституции РСФСР, в которой установлено, что в случае расхождения закона республики в составе Российской Федерации с законом Российской Федерации действует федеральный закон. У этих законов разные объекты регулирования. Закон РСФСР "О референдуме РСФСР" устанавливает правила и процедуры, касающиеся лишь всероссийского референдума. В нем нет положений о референдумах в республиках в составе Российской Федерации. Закон РСФСР "О референдуме РСФСР" не является актом типа Основ законодательства Российской Федерации и входящих в нее республик. Республики самостоятельны в регулировании ими оснований и порядка проведения республиканских референдумов в пределах своего ведения. Законодательный орган республики в пределах своих полномочий не обязан принимать законы, полностью совпадающие с федеральными законами. В связи с этим нет оснований для вывода о том, что при расхождении тех или иных положений Закона Республики Татарстан с Законом Российской Федерации о референдуме должен действовать последний.

3. В ходатайствах утверждается, что Верховный Совет Республики Татарстан превысил свои полномочия, приняв постановление от 21 февраля 1992 года "О проведении референдума Республики Татарстан по вопросу о государственном статусе Республики Татарстан", которым на 21 марта 1992 года назначил в республике референдум с вопросом:

"Согласны ли Вы, что Республика Татарстан - суверенное государство, субъект международного права, строящее свои отношения с Российской Федерацией и другими республиками, государствами на основе равноправных договоров?" ("Да" или "Нет").

Принятием данного постановления Верховный Совет Республики Татарстан реализует свои конституционные полномочия, связанные с практической организацией референдума. Однако постановление выступает и как средство формирования важнейших правовых установлений. В содержащейся в нем формулировке вопроса получило воплощение новое нормативное определение государственного статуса республики, опирающееся на осуществленные в последнее время изменения в Конституции республики и закрепленное в Декларации о государственном суверенитете республики. Вынося это определение статуса республики на всенародное голосование, Верховный Совет Республики Татарстан стремится придать ему качество нормы высшего уровня - утвержденной народом. Поэтому указанное постановление является не только правоприменительным актом, но и актом, имеющим нормативное значение, предопределяющим направление и содержание правотворческого процесса. Нормативный характер постановления определяется также последствиями его реализации, прямым влиянием любых результатов референдума на дальнейшее конституционное развитие как в республике, так и в России в целом.

При оценке конституционности рассматриваемого постановления Верховного Совета Республики Татарстан необходимо учитывать, что Республика Татарстан имеет право на постановку вопроса о своем государственно-правовом статусе, поскольку это право производно от права народа на самоопределение. В постановлении третьего (внеочередного) Съезда народных депутатов РСФСР "Об основных началах национально-государственного устройства РСФСР (О Федеративном договоре)" установлено, что в Российской Федерации гарантируется право народов на самоопределение (пункт 3). Это право может осуществляться в различных национально-государственных и национально-культурных формах.

В современной международно-правовой системе право на самоопределение включено в круг норм, регулирующих права и свободы человека (статья 1 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах и статья 1 Международного пакта о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 года, ратифицированных Президиумом Верховного Совета СССР 18 сентября 1973 года). В соответствии с этими международными документами право на самоопределение имеют все народы, и в силу этого права народы "свободно устанавливают свой политический статус и свободно обеспечивают свое экономическое, социальное и политическое развитие", все государства обязаны "поощрять осуществление права на самоопределение и уважать это право". Согласно "Декларации о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН", принятой Генеральной Ассамблеей ООН 24 октября 1970 года, право на самоопределение является одним из основных принципов международного права. Способами осуществления права на самоопределение могут быть "создание суверенного и независимого государства, свободное присоединение к независимому государству или объединение с ним, или установление любого другого политического статуса".

Наряду с этим статья 29 Всеобщей декларации прав человека устанавливает, что при осуществлении прав и свобод необходимо обеспечивать должное признание и уважение прав и свобод других. Согласно резолюции Генеральной Ассамблеи ООН 41/117 от 4 декабря 1986 года "развитие и защита одной категории прав никогда не могут служить предлогом или оправданием для освобождения государств от развития и защиты других прав". В противном случае при реализации любого права, в том числе и права на самоопределение, будет иметь место не осуществление права, а злоупотребление правом.

Международные документы подчеркивают недопустимость использования ссылок на принцип самоопределения для подрыва единства государства и национального единства.

В "Декларации о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН" в разделе о принципе равноправия и самоопределения народов указывается, что ничто в нем "не должно истолковываться как санкционирующее или поощряющее любые действия, которые вели бы к расчленению или к частичному или полному нарушению территориальной целостности или политического единства суверенных и независимых государств, соблюдающих в своих действиях принцип равноправия и самоопределения народов... и, вследствие этого, имеющих правительства, представляющие без различия расы, вероисповедания или цвета кожи весь народ, проживающий на данной территории. Каждое государство должно воздерживаться от любых действий, направленных на частичное или полное нарушение национального единства и территориальной целостности любого другого государства или страны".

Аналогичные принципы закреплены в документах Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе - Хельсинкском Заключительном акте 1975 года, Итоговом документе Венской встречи 1989 года, Документе Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ 1990 года и других международно-правовых актах.

Таким образом, не отрицая права народа на самоопределение, осуществляемого посредством законного волеизъявления, следует исходить из того, что международное право требует при этом соблюдения принципа территориальной целостности и прав человека.

Согласно Конституции РСФСР Республика Татарстан является составной частью Российской Федерации (статья 71); территория Республики Татарстан входит в ее территорию и не может быть изменена без ее согласия (статья 70); Конституция Республики Татарстан должна соответствовать Конституции РСФСР (статья 78); Конституция РСФСР должна соблюдаться государственными и общественными организациями, должностными лицами (статья 4); изменение национально-государственного устройства Российской Федерации требует внесения изменений в ее Конституцию, что относится исключительно к ведению Российской Федерации в лице ее высших органов государственной власти (пункт 1 статьи 72, пункт 3 части третьей статьи 104, пункт 12 части первой статьи 109).

Конституция РСФСР не предусматривает права республик в ее составе на выход из федерации. Не предусмотрено оно и в Конституции Республики Татарстан. Одностороннее установление Республикой Татарстан такого права означало бы признание правомерности полного или частичного нарушения территориального единства суверенного федеративного государства и национального единства населяющих его народов. Любые действия, имеющие целью нарушение этого единства, наносят ущерб конституционному строю Российской Федерации и несовместимы с международными нормами о правах человека и правах народов.

Третий (внеочередной) Съезд народных депутатов РСФСР объявил о том, что он гарантирует территориальную целостность Российской Федерации и всех составляющих ее субъектов. Республика Татарстан, являясь частью России и находясь с ней в государственно-правовых отношениях, не вправе в нарушение Конституции Российской Федерации в одностороннем порядке решать вопрос о своем государственно-правовом статусе. Единственно правомерным и справедливым в сложившейся ситуации средством решения данной проблемы следует считать основанный на законе переговорный процесс, участниками которого должны стать все заинтересованные субъекты федерации.

Вынося на референдум вопрос о государственно-правовом статусе Республики Татарстан в редакции постановления от 21 февраля 1992 года, Верховный Совет Республики Татарстан нарушил требование о ясности и однозначности формулировки вопросов, выносимых на референдум. Затрудняет понимание смысла вынесенных на референдум вопросов и отсутствие в преамбуле постановления Верховного Совета Республики Татарстан определения четкой цели проведения референдума.

По существу, на референдум вынесены одновременно несколько вопросов, на которые предлагается дать один ответ. Не имея возможности раздельно ответить на них, граждане тем самым лишаются права на свободное волеизъявление. Это нарушает право граждан участвовать в обсуждении и принятии законов и решений общегосударственного значения, закрепленное в статье 42 Конституции Республики Татарстан и статье 46 Конституции РСФСР.

Часть формулировки, в которой указывается, что Республика Татарстан - субъект международного права, и утверждается тождество между договорами, заключаемыми между Республикой Татарстан и Российской Федерацией, и договорами между Республикой Татарстан и другими республиками, государствами противоречит как Конституции РСФСР, так и Конституции Республики Татарстан, поскольку отношения Республики Татарстан с Российской Федерацией, а также с другими республиками в ее составе могут строиться только на базе Конституции РСФСР и основанных на ней договоров. Это не исключает возможности международных связей республик в составе Российской Федерации.

Перевод отношений между Республикой Татарстан и Российской Федерацией на международно-правовую основу квалифицирует Республику Татарстан как государство, находящееся вне Российской Федерации. Это подтверждается толкованием формулы и целей референдума, которое дано в Обращении Президиума Верховного Совета Республики Татарстан от 6 марта 1992 года к народу Республики Татарстан в связи с Обращением Верховного Совета Российской Федерации к Верховному Совету, Президенту и народу Республики Татарстан. В этом Обращении, а также в иных официальных документах и заявлениях руководителей Республики Татарстан Республика Татарстан рассматривается как суверенное государство, строящее свои отношения со странами Содружества, в том числе с Российской Федерацией, в соответствии с международными нормами.