Действующий
2. Самостоятельность субъектов РФ в формировании своих органов государственной власти сочетается с конституционным требованием обеспечить соответствие принимаемых ими с этой целью законов а) основам конституционного строя, б) общим принципам организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленным федеральным законом (ст. 77 часть 1) и, наконец, в) общим принципам организации системы органов государственной власти (ст. 72 п. "н"). При этом необходимо различать, с одной стороны, отнесенное к ведению федерации регулирование общих принципов организации представительных и исполнительных органов, а с другой - составляющее совместное ведение регулирование общих принципов системы органов государственной власти. В последнем случае ключевым понятием являются принципы именно системы этих органов. Их регулирование составляет лишь часть общих принципов организации государственной власти (ст. 77, ч.1), и только оно может быть осуществлено в опережающем порядке субъектами федерации до принятия федерального закона. Институт отзыва депутатов не относится к этой категории принципов системы органов власти.
Регулирование же общих принципов организации, а не системы органов государственной власти, включая общие принципы ее функционирования, - прерогатива федерального законодателя (ст. 71 Конституции РФ). Именно к этим принципам принадлежат принципы представительной демократии, с которыми связаны основания и процедуры лишения депутатского мандата. Они должны быть закреплены федеральными законами в соответствии с ч. 1 ст. 76 и ч. 1 ст. 77 Конституции РФ.
В этой сфере приняты и действуют такие акты, как законы, от 8 мая 1994 г. "О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" и от 6 декабря 1994 г. "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации", а также должен быть подготовлен упоминаемый в ст. 77, ч. 1 Конституции закон (или законы) об общих принципах организации представительных и исполнительных органов государственной власти.
3. В отсутствие таких специальных актов система органов государственной власти субъектов федерации, устанавливаемая ими самостоятельно, не может противоречить закрепленным в главе первой Конституции РФ основам конституционного строя. Применительно к рассматриваемому институту прекращения депутатских полномочий релевантны такие включенные в основы конституционного строя положения, как провозглашение Российской Федерации демократическим правовым государством, признание прав и свобод человека высшей ценностью, народовластие, осуществляемое непосредственно или через представительные органы, политический плюрализм, высшая юридическая сила и непосредственное действие Конституции, а также включение общепризнанных принципов и норм международного права в качестве составной части в правовую систему Российской Федерации (ст. ст. 1, 2, 3, 4, 13, 15 Конституции РФ). Интерпретация названных положений в связи с принципами представительной демократии и избирательного права особенно существенна, поскольку этот комплекс вопросов урегулирован в Конституции без детальной конкретизации.
Из указанных основ конституционного строя вытекает, что организация представительных органов власти как в Российской Федерации в целом, так и в ее субъектах, должна обеспечивать, исходя из представлений, принятых в демократическом обществе, их формирование на основе свободных, подлинных, альтернативных выборов, которые, с одной стороны, позволяют выявить политическую волю избирателей и передать осуществление представительной власти победившим кандидатам, а с другой - обеспечить независимый статус избранникам, представляющим в парламенте не особые интересы голосовавшего за них местного (по избирательным округам) корпуса избирателей, а интересы народа.
В связи с этим умолчание в Конституции об институте отзыва депутата должно быть интерпретировано как имеющее принципиальный характер. Оно обязывает законодателя воздерживаться от введения институтов, которые могут иметь контрстимулирующее влияние на активную и независимую позицию депутата, создавать угрозу его общегражданским правам либо вести без достаточно четких оснований и формально выверенных процедур к фактическому пересмотру результатов выборов и аннулированию депутатского мандата. Именно такую отрицательную роль может играть институт отзыва депутата.
4. Принципиальное непровозглашение института отзыва депутата в действующей Конституции подтверждается ее историческим толкованием, поскольку предшествующее конституционно-правовое регулирование, напротив, текстуально закрепляло подотчетность депутатов перед избирателями и возможность их отзыва, т. е. связанность волей избирателей в течение всей депутатской деятельности (императивный мандат). В те годы это сопутствовало безальтернативным выборам, проходившим на фоне почти стопроцентного участия избирателей в голосовании, в условиях однопартийности, исключающей политическую оппозицию, что не позволяет признать существовавшую избирательную систему отвечающей демократическим принципам. Конкретизировавшие институт отзыва российские законы были признаны недействующими после принятия Конституции 1993 года.
Новые названные выше федеральные избирательные законы (от 8 мая 1994 г. и от 6 декабря 1994 г.), принятые в сфере исключительного ведения федерации, не закрепляют возможности отзыва депутата избирателями ни на федеральном уровне, ни на уровне субъектов федерации. Тем самым также выявляется иное, новое содержание принципов организации народного представительства в соответствии с действующей Конституцией и в условиях признания международных стандартов в области обеспечения свободных выборов (статья 21 Всеобщей декларации прав человека).
5. Действующее избирательное законодательство исходит не из обязательности, а из добровольности участия в выборах (статья 3 Закона от 6 декабря 1994 г.) и потому не устанавливает высокие требования к явке избирателей для голосования. Как правило, выборы признаются состоявшимися, если в голосовании приняло участие 25% избирателей. Следовательно, избранным может уже быть признан кандидат, получивший более 12,5% голосов от списочного состава избирателей (конечно, если в ходе выборов каждому была предоставлена возможность участвовать в голосовании).
При таких условиях введение института отзыва депутата избирателями практически не исключает ситуации, когда депутат, получивший на выборах относительное большинство голосов, может быть лишен мандата голосами других избирателей, вообще не голосовавших или голосовавших за других кандидатов. Кандидаты, проигравшие выборы, смогли бы использовать отзыв, чтобы ставить вопрос о лишении полномочий своих политических противников. В то же время институт отзыва не согласуется также с идеями плюрализма в парламентской деятельности и может быть направлен против парламентского меньшинства, что не соответствует условиям функционирования представительной системы в демократическом обществе.
Следовательно, субъект федерации не вправе своими законами вводить институт отзыва депутата не только в силу того, что установление общих принципов организации представительных органов власти относится к федеральному ведению, но также и потому, что это противоречит основам конституционного строя.
6. Содержание оспариваемого Закона об отзыве депутатов Московской областной Думы свидетельствует о том, что данный закон субъекта федерации противоречит также и другим требованиям Конституции.
Статья 1 указанного закона называет в качестве оснований для отзыва депутата невыполнение им депутатских обязанностей, требований Конституции, нарушение законодательства и совершение действий, порочащих звание депутата. Неопределенность названных оснований допускает любое их истолкование и открывает дорогу к произволу при их применении. Такого рода нормы неоднократно признавались Конституционным Судом противоречащими провозглашенному Конституцией РФ (статья 19) равенству перед законом. (См. Постановление КС от 25 апреля 1995 года).
Опасность отрицательных объективно-правовых последствий неопределенных норм в данном случае повышается в связи с тем, что их применение осуществляется инициативными группами избирателей, областной избирательной комиссией и Московской областной Думой (ст. ст. 2, 3, 4 рассматриваемого закона), т.е. не специальными юрисдикционными органами, уполномоченными на привлечение к юридической ответственности. При этом в процедуре отзыва, который с точки зрения московского областного законодателя используется как мера ответственности депутата, не предусматривается какое-либо судебное или хотя бы квазисудебное установление фактов, подтверждающих совершение нарушения. Для начала процедуры отзыва во всех случаях достаточно утверждения инициаторов о факте правонарушения, даже если речь идет о таких из них, которые подлежат установлению в порядке гражданского, арбитражного, административного или уголовного судопроизводства. Это является отступлением от принципа разделения властей, поскольку не только возложение соответствующего вида ответственности, но и установление фактических ее оснований, какие бы правовые последствия это ни влекло, является прерогативой судебной власти.
Согласно статьям 2 и 3 рассматриваемого Закона инициаторы отзыва депутата представляют на собрании избирателей по этому вопросу документальное подтверждение мотивов отзыва, формулировка которых должна быть изложена письменно в листах для сбора подписей в поддержку отзыва депутата и представлена в областную избирательную комиссию и областную Думу. Эти же мотивы излагаются в бюллетене для голосования по вопросу об отзыве (статья 8 Закона). Таким образом, против депутата выдвигается публичное обвинение без его подтверждения в установленном соответствующим процессуальным законом порядке, т.е. без обеспечения необходимых гарантий достоинства личности.
Однако законодатель в силу статей 18 и 21 Конституции Российской Федерации не вправе поощрять возможное умаление достоинства личности со стороны корпораций публичного права, в том числе освобождать их от соблюдения конституционного принципа презумпции невиновности, который требует опровержения последней в предусмотренном федеральным законом судебном порядке. Ни федеральный закон, ни закон субъекта федерации не могут вводить нормы, противоречащие этому правилу статьи 49 Конституции Российской Федерации, которое согласно статье 56, часть 3, Конституции, отнесено к числу не подлежащих ограничениям.
Право депутата при реализации его мандата защищать свою честь и достоинство в порядке гражданского судопроизводства не освобождает государственные органы от обязанности следовать установленным конституционным принципам привлечения к ответственности.
7. Представительные органы власти, кроме того, не могут быть освобождены в течение срока легислатуры и от обязанностей по обеспечению должного персонального состава депутатского корпуса. Согласно федеральным законам и законам субъектов федерации именно им предоставлено правомочие лишить депутата депутатской неприкосновенности, если необходимо обеспечить его привлечение к уголовной, а также налагаемой в судебном порядке административной ответственности. Представительные органы сами устанавливают и реализуют также меры ответственности за нарушение депутатами правил депутатской этики.
Введение института отзыва освобождает депутатский корпус от необходимости решать эти вопросы, позволяет переложить свои задачи на избирателей или даже маскировать волеизъявлением избирателей необоснованность лишения мандата. При этом создаются широкие возможности для манипулирования голосами, так как избирательский корпус не имеет ни реальных возможностей, ни соответствующих строгих процедурных условий, обеспечивающих реализацию им юрисдикционной по своему существу деятельности, связанной с установлением фактов определенных нарушений и возложением такой меры государственно-правовой ответственности, как досрочное прекращение депутатских полномочий.
Косвенное подтверждение недопустимости возложения на избирателей таких функций содержится и в Федеральном конституционном законе "О референдуме Российской Федерации", которым запрещается выносить на референдум (а значит, решать путем народного голосования) вопросы о досрочном прекращении полномочий Президента и Федерального Собрания, в том числе и потому, что для таких мер предусмотрены как особые процедуры, так и иные субъекты принятия решений.
Это не лишает избирателей возможности, используя предоставленное им статьей 33 Конституции Российской Федерации право, направлять индивидуальные и коллективные обращения с тем, чтобы ставить перед представительной властью и органами, компетентными в сфере привлечения к установленной законом ответственности, вопрос о соответствующей оценке недолжного поведения депутата, которая может повлечь и аннулирование мандата. Однако последнее должно осуществляться в подлинно правовом порядке, а не в процедуре антивыборов, не имеющей достаточных гарантий от необоснованных решений.
Исходя из изложенного представляется, что Закон Московской области "О порядке отзыва депутата Московской областной Думы" не соответствует Конституции Российской Федерации, как с точки зрения разграничения компетенции между федерацией и ее субъектами, так и по своему содержанию.
1. Проверку конституционности Закона Московской области от 28 апреля 1995 г. "О порядке отзыва депутата Московской областной Думы" нельзя ограничивать только вопросом о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Не подлежит сомнению, что, когда федеральный закон по какому-то вопросу совместного ведения еще не принят, субъект РФ вправе принять опережающий закон с последующим приведением этого закона в соответствие с федеральным законом. Но как раз в силу утверждения Конституционным Судом РФ того, что федеральный закон об общих принципах организации представительных и исполнительных органов государственной власти (что предусмотрено ч.1 ст.77 Конституции РФ) до настоящего времени не издан, Суд должен был оценить содержание Закона Московской области с точки зрения его соответствия Конституции РФ. Это тем более необходимо, что при всем кажущемся демократизме право отзыва депутата в своем конкретном содержании не согласуется с ролью и назначением представительной системы в демократическом государстве, каковым Конституция РФ провозгласила Российскую Федерацию (ст.1).
2. Свободные выборы, через которые формируются законодательные (представительные) органы на уровне Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, осуществляются на альтернативной основе, что позволяет гражданам проголосовать за одного из нескольких кандидатов в депутаты или за один из партийных списков. При этом законодатель в государстве, в котором нет обязательного голосования, не требует для признания выборов действительными участия в них всех избирателей. В субъектах Российской Федерации установленный кворум участия в голосовании обычно не превышает 25 процентов; для избрания кандидата достаточно, чтобы за него было подано всего лишь более половины голосов от участвующих в выборах избирателей или даже только относительно больше любого другого кандидата. В результате такого общепринятого порядка определения результатов голосования избранный депутатский корпус, если бы он был признан представляющим только голосовавших за него избирателей, не мог бы претендовать на представительство всего народа данного государства или государственного образования. Неизбежно приходится признать, что депутат, избранный частью избирателей, является, образно говоря, слугой не своих избирателей, а всего народа. Такой вывод вытекает из принципа народовластия, закрепленного в статье 3 Конституции Российской Федерации.
3. С момента, когда кандидат в депутаты избран депутатом законодательного (представительного) органа, его положение с точки зрения ответственности за свои слова и действия в корне меняется. Ответственность перед избирателями сменяется ответственностью перед народом (т.е. и той частью избирателей, которые голосовали против данного депутата или вообще не участвовали в голосовании). Вследствие этого мандат депутата не может носить императивного характера, т.е. быть подчиненным воле и оценкам избравших его избирателей, их наказам и собственным предвыборным обещаниям. Со времени своего избрания, сталкиваясь с возможным противоречием между общими интересами всего электората и интересами своих избирателей, депутат обязан в каждом случае разрешать противоречия в пользу общих интересов. Но такое возможно только при условии, что депутат является независимым и имеет право голосовать в парламенте свободно, т.е. только в соответствии со своей совестью. В теории и практике конституционного права такой мандат называется свободным (в отличие от императивного).
4. Право отзыва депутата, закрепляемое в рассматриваемом Законе, исходит из признания формальной ответственности и подотчетности депутата перед его избирателями. Но коль скоро в Российской Федерации признаются только альтернативные выборы, неминуемо ведущие к раскалыванию голосов избирателей, и к тому же с тайным голосованием, то становится абсолютно невозможным установить, кто же конкретно голосовал "за" данного кандидата в депутаты, а следовательно, имел бы моральное право претендовать на отзыв не оправдавшего доверия депутата. И поскольку все избиратели, по-видимому, должны быть признаны субъектами права отзыва такого депутата, неизбежно возникает ситуация, при которой выбирали данного депутата одни избиратели, а отзывают другие. Но такое положение означало бы нарушение права граждан избирать и быть избранными, закрепленного в ч.1 ст.32 Конституции РФ.
5. Антидемократизм отзыва депутатов в описанной выше ситуации, т.е. в отношении депутатов, избранных по одномандатным избирательным округам, проявляется еще очевиднее в отношении депутатов, избираемых в представительные органы государственной власти по партийным спискам. Если бы была признана правомерность отзыва первых и фактическая невозможность отзыва вторых, то первые депутаты оказались бы в неравном положении по сравнению со вторыми, а следовательно, был бы нарушен принцип равенства всех перед законом (ч.1 ст.19 Конституции РФ).
6. Отзыв депутата - громоздкий и редко применяемый на практике институт, характерный преимущественно для тоталитарных государств в прошлом и настоящем. В демократических государствах он мог бы только вести к нарушению стабильности результатов выборов и служить, при определенных обстоятельствах, инструментом борьбы против политического меньшинства. Несоответствие отдельных избранных депутатов их высокому статусу, конечно, встречается в жизни, но для исправления такого исключительного положения достаточно ввести дисциплинарные меры, вплоть до лишения депутатского мандата, со стороны самого парламента с применением квази-судебной процедуры или даже в судебном порядке, т.е. с соответствующими процессуальными гарантиями защиты. Но возлагать оценку профессиональной депутатской деятельности или поведения депутата на избирателей это значит открыть возможность для манипулирования ими и наказания невиновных.
1. Рассматриваемый в Постановлении Конституционного Суда РФ институт отзыва депутата наряду с наказами избирателей и отчетами депутатов, является, как известно, характерным признаком так называемого императивного мандата.
Императивный мандат, устанавливая подотчетность и ответственность депутата только перед избирателями своего округа, жестко связывает позицию депутата с местными интересами, волей, наказами и поручениями отдельных групп населения, участвовавшими в его избрании. Таким образом, депутат оказывается не уполномоченным и не способным в силу своей зависимости решать общие задачи всей территории, на которой действует данная легислатура. Очевидно, что такая связанность может существенно затруднить выработку и согласование единых позиций, законодательную политику в общих интересах, то есть делает проблематичной работу самого представительного органа.
В своем постановлении по делу суд сослался на отсутствие упоминания в Конституции РФ института отзыва депутата как на аргумент в пользу возможности установления отзыва законом субъекта федерации. Однако, по нашему мнению, вывод здесь должен быть прямо противоположным. Конституция РФ тем самым имплицитно подтверждает отказ от императивного мандата в принципе как формы взаимоотношения депутата с избирателями. И поскольку это институт - конституционного уровня регулирования, он не может быть введен в законодательном порядке.
Это вытекает также из сравнения с предыдущей Конституцией РСФСР, которая, как и все конституции советского периода, закрепляла положения о наказах, подотчетности и отзыве депутата, создавая видимость народовластия, что называлось "социалистической демократией". В тот период наличие института отзыва не представляло, очевидно, какой-либо проблемы как в силу безальтернативности и полной регулируемости процесса выборов, так и декоративных функций самого "представительного" органа (см. Постановление Конституционного Суда РФ от 30.11.92 г. по делу о проверке конституционности указов Президента РФ, касающихся деятельности КПСС и КП РСФСР).
Отсутствие в ныне действующей Конституции РФ упоминания об отзыве депутата, таким образом, не является случайным умолчанием, а принципиально отличает новые конституционные отношения, что было реализовано и в федеральном законодательстве - в законах от 8 мая 1994 года "О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" и от 6 декабря 1994 года "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации".
Институт отзыва депутата (императивный мандат) противоречит основам конституционного строя Российской Федерации - сути демократического государства (часть 1 статьи 1 Конституции РФ) и природе законодательного органа, представляющего общенародные интересы (часть 2 статьи 1 Конституции РФ), и призванного эффективно решать задачи общефедерального значения или соответственно значимые для населения субъекта федерации в целом.
Отказ от императивного мандата в Конституции РФ и в федеральном законодательстве является общим принципом для организации представительных органов государственной власти и в силу части 1 статьи 77 Конституции РФ он обязателен и для субъекта РФ.
2. Конституционный Суд необоснованно уклонился от оценки конституционности рассматриваемого закона Московской области по содержанию, истолковав аргументацию заявителя как ограничение предмета исследования. Однако в запросе содержится просьба рассмотреть конституционность данного закона в целом.
Целый ряд положений закона обладает настолько существенными дефектами, что применение их чревато серьезными нарушениями конституционных прав и свобод граждан.
Так в статье 1 содержатся следующие основания отзыва депутата: невыполнение депутатских обязанностей или требований Конституции РФ, нарушение законодательства РФ и Московской области, совершение действий, порочащих звание депутата. Все эти основания сформулированы настолько неопределенно и неясно, что возможности их произвольного толкования абсолютно безграничны, тем более что мотивировка отзыва выдвигается даже не каким-либо компетентным органом, а "инициаторами" (возможно даже одним - согласно буквального текста статьи 2 закона) из числа избирателей соответствующего округа и не требует, по крайней мере на данном этапе, какой-либо объективной основы, не исключает и сугубо политические мотивы отзыва.
Конституционный Суд уже неоднократно высказывался по поводу неопределенности правовых норм, признав, что возможность их произвольного применения является нарушением конституционного признания равенства всех перед законом и судом (см. Постановление КС РФ от 25.04.95 г. по жалобе Ситаловой о проверке конституционности ст. 54 ЖК РСФСР). Есть все основания применить эту оценку и в данном случае.
Кроме того, в положениях статьи 1 очевидно смешение вопросов различной компетенции, включая судебную и компетенцию самого выборного органа, правомочного рассматривать лишение депутатских полномочий в иных, однако, специальных процедурах.
Статья 3 закона предусматривает сбор подписей в поддержку отзыва на листах, содержащих "формулировку мотивов отзыва". При этом и на данной стадии отзыва отсутствуют какие-либо гарантии против злоупотреблений или добросовестного заблуждения, распространения всякого рода слухов и непроверенных данных, политических оценок, конфиденциальной информации, сведений, порочащих честь и достоинство личности или иных нарушений конституционных прав и свобод. Более того, такие действия в силу положения закона приобретают легальность, что совершенно недопустимо.
Не предусматривает достаточных гарантий прав депутата против недобросовестных действий по его отзыву и статья 4 закона, хотя она и специально посвящена этому. Она, как это видно из буквального текста статьи 3, относится лишь к той стадии процесса, когда сбор подписей завершен и решение о голосовании по отзыву уже принято избиркомом. Комиссия может лишь приостановить дальнейшие действия до окончания судебного разбирательства, если таковое возникнет, но закон не связывает с решением суда каких-либо последствий, обязательных для избиркома и дисквалифицирующих процесс отзыва. Он не учитывает, что не все обстоятельства, послужившие основаниями для отзыва депутата могут стать предметом судебного разбирательства, не учитывает особенностей и различий уголовного и гражданского процесса в защите от необоснованных обвинений.
В соответствии со статьей 9 закона отзыв депутата считается состоявшимся, если за него проголосовало не меньшее число избирателей, чем за избрание. Это число может составлять всего 1/8 плюс один голос от всего электората, что не только не исключает, а наоборот предполагает высокую вероятность того, что в процесс отзыва депутата могут быть вовлечены совсем не те избиратели, которые его ранее избрали, и перед которыми он по смыслу императивного мандата и должен нести депутатскую ответственность.
Весь процесс отзыва и установленные законом Московской области правила по существу означают фактический пересмотр результатов выборов, который может быть использован оппозицией, так и отдельными лицами для дестабилизации работы представительного органа, устранения политических противников, в иных деструктивных целях. Очевидно при этом грубое нарушение принципа народовластия, избирательных и иных конституционных прав граждан.