Действующий
Отзыв влечет прекращение полномочий избранного лица как депутата, но не нарушает установленного Конституцией Российской Федерации статуса этого лица как гражданина.
Однако по смыслу Конституции Российской Федерации, закрепляющей принципы демократического правового государства, в том числе принципы идеологического и политического многообразия, многопартийности, основанием для отзыва депутата не могут служить его политическая деятельность, позиция при голосовании и т.п. Сама процедура отзыва должна обеспечивать депутату возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве основания для отзыва, и гарантировать всеобщее, равное, прямое участие избирателей в тайном голосовании по отзыву. Защита чести и достоинства отозванного депутата, его гражданских прав и свобод осуществляется в судебном порядке.
Таким образом, установление института отзыва депутата законами субъектов Российской Федерации в настоящее время не противоречит Конституции Российской Федерации.
1. Признать Закон Московской области от 28 апреля 1995 года "О порядке отзыва депутата Московской областной Думы" в части установления института отзыва депутата соответствующим Конституции Российской Федерации с точки зрения разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
2. Согласно частям первой и второй статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление является окончательным, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после его провозглашения и действует непосредственно.
3. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в "Собрании законодательства Российской Федерации", "Российской газете", а также официальных изданиях органов государственной власти Московской области. Постановление должно быть также опубликовано в "Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации".
Заявитель в лице Судебной коллегии по гражданским делам Верховного суда Российской Федерации полагает, что Федеральный закон от 8 мая 1994 года "О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" исключает отзыв депутата как основание прекращения его полномочий в качестве общего принципа организации представительных (законодательных) органов государственной власти как на федеральном уровне, так и в субъектах Российской Федерации. С такой позицией Верховного суда Российской Федерации согласиться нельзя.
Вполне объясним свободный мандат депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, означающий недопустимость их отзыва. Однако из этого автоматически, по аналогии не следует, что такой же свободный мандат имеют депутаты всех представительных (законодательных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Полномочия депутата могут быть прекращены по основаниям, указанным в законе, самим представительным (законодательным) органом государственной власти. Прекращение полномочий депутата может быть осуществлено избирателями через действие института отзыва депутата, что должно быть предусмотрено законом субъекта Российской Федерации. В этом случае отзыв депутата есть форма реализации конституционного права граждан на участие в управлении делами государством, в осуществлении государственной власти (статьи 3 и 32 Конституции Российской Федерации). Отзыв депутата служит одновременно и формой института прямой (непосредственной) демократии. Установление отзыва депутата расширяет возможности граждан по формированию дееспособного, авторитетного состава представительных (законодательных) органов государственной власти, служит гарантией усиления позитивной юридической ответственности депутатов, так как в отношении депутатов, не являющихся на заседания представительного (законодательного) органа государственной власти и не осуществляющих свои депутатские полномочия, потерявших какие-либо связи со своими избирателями, может быть поставлен вопрос об их отзыве избирателями.
Мажоритарная система избрания депутатов есть условие действия института отзыва депутата. Институт отзыва депутата представительного (законодательного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, сформированного по мажоритарной избирательной системе, регулирует отношения, складывающиеся между депутатами данного органа государственной власти и избирателями, точнее между конкретным депутатом и избирателями того избирательного округа, по которому он избран. Следовательно, институт отзыва депутата не входит в избирательную систему, а право отзыва депутата не является одним из избирательных прав граждан. Поэтому Федеральный закон от 6 декабря 1994 года "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации" не регулирует и не должен регулировать отношения, связанные с отзывом депутатов. В избирательную систему институт отзыва включается лишь в силу того, что право на участие в отзыве депутата должно быть, как и на выборах, всеобщим, равным, прямым и при тайном голосовании.
Мандат депутатов представительных (законодательных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации при введении института отзыва депутата можно считать полусвободным, так как он жестко не связан с наказами избирателей и возможностью отзыва ими депутата за невыполнение наказов избирателей. Отзыв депутата возможен в силу систематического виновного неисполнения депутатом своих депутатских обязанностей, в том числе по причине утраты каких-либо связей с избирателями, а также в силу действий, порочащих честь и достоинство депутата.
Однако это не означает, что депутат в случае постановки вопроса об его отзыве может быть подвергнут остракизму со стороны его политических оппонентов либо можно безнаказанно клеветать на депутата, умалять его честь и достоинство. Гарантией этого служит ряд положений, закрепляемых в законе об отзыве депутата: невозможность отзыва депутата по политическим и идеологическим мотивам, по результатам его голосования в представительном (законодательном) органе государственной власти. Депутат, в отношении которого ставится вопрос об отзыве, при формулировке оснований его отзыва вправе в полном соответствии с требованиями ч.2 ст.45 Конституции Российской Федерации защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом, в том числе путем их судебной защиты (ч.1 ст.46 Конституции Российской Федерации).
Право устанавливать институт отзыва депутата представительного (законодательного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации либо устанавливать запрет на отзыв депутата составляет исключительное право субъекта Российской Федерации. Институт отзыва депутата не является общим принципом организации (формирования, построения, функционирования) законодательных органов государственной власти в Российской Федерации, так как возможность установления отзыва депутата связана лишь с мажоритарной системой формирования представительного (законодательного) органа государственной власти, при других системах его формирования в условиях свободных выборов отзыв депутата может быть невозможным и даже недопустимым. Регулирование отношений по отзыву депутата представительного (законодательного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации не является предметом совместного ведения федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Отзыв депутата - специфический институт, возможный (но не обязательный) в деятельности представительных (законодательных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, выражающий взаимоотношения депутатов и избирателей.
Отношения по отзыву депутатов представительных (законодательных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, регулируемые Законом Московской области от 28 апреля 1995 года "О порядке отзыва депутата Московской областной Думы" и аналогичными законами в других субъектах Российской Федерации, не получил разрешения в Конституции Российской Федерации.
По своему характеру и значению этот вопрос может быть конституционным (уставным) лишь для тех субъектов Российской Федерации, в которых допускается формирование законодательных (представительных) органов государственной власти по мажоритарной избирательной системе. Поэтому соответствие Конституции (Уставу) субъекта Российской Федерации положений закона субъекта Российской Федерации об отзыве депутата может быть проведено лишь конституционным (уставным) судом либо аналогичным по характеру органом конституционного контроля субъекта Российской Федерации, а при его отсутствии - судами общей юрисдикции. В Московской области не принят Устав Московской области. Конституционный Суд Российской Федерации не вправе рассматривать вопрос о пробелах в Конституции (Уставе) субъекта Российской Федерации, давать конституционную оценку такой пробельности. Такого права нет у Конституционного Суда Российской Федерации. В силу этого поставленный заявителем перед Конституционным Судом Российской Федерации основной вопрос и связанные с ним все другие вопросы должны решаться по существу судами общей юрисдикции.
На основании изложенного прихожу к выводу, что на основании статьи 68 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" дело о проверке конституционности Закона Московской области от 28 апреля 1995 года "О порядке отзыва депутата Московской областной Думы" подлежит прекращению.
1. Конституционный Суд отказался фактически от рассмотрения запроса Верховного Суда РФ по существу, т.к. не определил, соответствует ли Конституции само содержание закона Московской области об отзыве депутата Московской областной Думы.
В постановлении КС для оценки названного закона использован лишь аксиоматический тезис о том, что система органов государственной власти в субъектах федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти (ст. 77) и что установление общих принципов организации системы органов государственной власти относится к совместному ведению РФ и ее субъектов (п. "н" ч. 1 ст. 72). На этом основан вывод Суда, что оспариваемый закон об отзыве депутатов соответствует Конституции с точки зрения разграничения компетенции между федерацией и ее субъектами. Однако тем самым фактически подтверждена также конституционность института отзыва, хотя и без его анализа по существу.
Вместе с тем признание акта принятым с соблюдением разграничения компетенции между федерацией и ее субъектами не исключает его неконституционности по другим критериям (в том числе по содержанию), которые в соответствии со ст. 86 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" также должны быть проверены Конституционным Судом.
При этом приведенные в запросе доводы Верховного Суда о том, что Московская областная Дума была не вправе устанавливать другие основания прекращения полномочий депутатов, кроме перечисленных в федеральном законе и, следовательно, вышла за пределы своей компетенции, не исключают необходимость полной проверки конституционности акта, т.к. Конституционный Суд не связан основаниями и доводами (т.е. правовыми позициями), изложенными в обращении (ст. 74, часть 3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации").
2. Самостоятельность субъектов РФ в формировании своих органов государственной власти сочетается с конституционным требованием обеспечить соответствие принимаемых ими с этой целью законов а) основам конституционного строя, б) общим принципам организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленным федеральным законом (ст. 77 часть 1) и, наконец, в) общим принципам организации системы органов государственной власти (ст. 72 п. "н"). При этом необходимо различать, с одной стороны, отнесенное к ведению федерации регулирование общих принципов организации представительных и исполнительных органов, а с другой - составляющее совместное ведение регулирование общих принципов системы органов государственной власти. В последнем случае ключевым понятием являются принципы именно системы этих органов. Их регулирование составляет лишь часть общих принципов организации государственной власти (ст. 77, ч.1), и только оно может быть осуществлено в опережающем порядке субъектами федерации до принятия федерального закона. Институт отзыва депутатов не относится к этой категории принципов системы органов власти.
Регулирование же общих принципов организации, а не системы органов государственной власти, включая общие принципы ее функционирования, - прерогатива федерального законодателя (ст. 71 Конституции РФ). Именно к этим принципам принадлежат принципы представительной демократии, с которыми связаны основания и процедуры лишения депутатского мандата. Они должны быть закреплены федеральными законами в соответствии с ч. 1 ст. 76 и ч. 1 ст. 77 Конституции РФ.
В этой сфере приняты и действуют такие акты, как законы, от 8 мая 1994 г. "О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" и от 6 декабря 1994 г. "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации", а также должен быть подготовлен упоминаемый в ст. 77, ч. 1 Конституции закон (или законы) об общих принципах организации представительных и исполнительных органов государственной власти.
3. В отсутствие таких специальных актов система органов государственной власти субъектов федерации, устанавливаемая ими самостоятельно, не может противоречить закрепленным в главе первой Конституции РФ основам конституционного строя. Применительно к рассматриваемому институту прекращения депутатских полномочий релевантны такие включенные в основы конституционного строя положения, как провозглашение Российской Федерации демократическим правовым государством, признание прав и свобод человека высшей ценностью, народовластие, осуществляемое непосредственно или через представительные органы, политический плюрализм, высшая юридическая сила и непосредственное действие Конституции, а также включение общепризнанных принципов и норм международного права в качестве составной части в правовую систему Российской Федерации (ст. ст. 1, 2, 3, 4, 13, 15 Конституции РФ). Интерпретация названных положений в связи с принципами представительной демократии и избирательного права особенно существенна, поскольку этот комплекс вопросов урегулирован в Конституции без детальной конкретизации.
Из указанных основ конституционного строя вытекает, что организация представительных органов власти как в Российской Федерации в целом, так и в ее субъектах, должна обеспечивать, исходя из представлений, принятых в демократическом обществе, их формирование на основе свободных, подлинных, альтернативных выборов, которые, с одной стороны, позволяют выявить политическую волю избирателей и передать осуществление представительной власти победившим кандидатам, а с другой - обеспечить независимый статус избранникам, представляющим в парламенте не особые интересы голосовавшего за них местного (по избирательным округам) корпуса избирателей, а интересы народа.
В связи с этим умолчание в Конституции об институте отзыва депутата должно быть интерпретировано как имеющее принципиальный характер. Оно обязывает законодателя воздерживаться от введения институтов, которые могут иметь контрстимулирующее влияние на активную и независимую позицию депутата, создавать угрозу его общегражданским правам либо вести без достаточно четких оснований и формально выверенных процедур к фактическому пересмотру результатов выборов и аннулированию депутатского мандата. Именно такую отрицательную роль может играть институт отзыва депутата.
4. Принципиальное непровозглашение института отзыва депутата в действующей Конституции подтверждается ее историческим толкованием, поскольку предшествующее конституционно-правовое регулирование, напротив, текстуально закрепляло подотчетность депутатов перед избирателями и возможность их отзыва, т. е. связанность волей избирателей в течение всей депутатской деятельности (императивный мандат). В те годы это сопутствовало безальтернативным выборам, проходившим на фоне почти стопроцентного участия избирателей в голосовании, в условиях однопартийности, исключающей политическую оппозицию, что не позволяет признать существовавшую избирательную систему отвечающей демократическим принципам. Конкретизировавшие институт отзыва российские законы были признаны недействующими после принятия Конституции 1993 года.
Новые названные выше федеральные избирательные законы (от 8 мая 1994 г. и от 6 декабря 1994 г.), принятые в сфере исключительного ведения федерации, не закрепляют возможности отзыва депутата избирателями ни на федеральном уровне, ни на уровне субъектов федерации. Тем самым также выявляется иное, новое содержание принципов организации народного представительства в соответствии с действующей Конституцией и в условиях признания международных стандартов в области обеспечения свободных выборов (статья 21 Всеобщей декларации прав человека).
5. Действующее избирательное законодательство исходит не из обязательности, а из добровольности участия в выборах (статья 3 Закона от 6 декабря 1994 г.) и потому не устанавливает высокие требования к явке избирателей для голосования. Как правило, выборы признаются состоявшимися, если в голосовании приняло участие 25% избирателей. Следовательно, избранным может уже быть признан кандидат, получивший более 12,5% голосов от списочного состава избирателей (конечно, если в ходе выборов каждому была предоставлена возможность участвовать в голосовании).
При таких условиях введение института отзыва депутата избирателями практически не исключает ситуации, когда депутат, получивший на выборах относительное большинство голосов, может быть лишен мандата голосами других избирателей, вообще не голосовавших или голосовавших за других кандидатов. Кандидаты, проигравшие выборы, смогли бы использовать отзыв, чтобы ставить вопрос о лишении полномочий своих политических противников. В то же время институт отзыва не согласуется также с идеями плюрализма в парламентской деятельности и может быть направлен против парламентского меньшинства, что не соответствует условиям функционирования представительной системы в демократическом обществе.
Следовательно, субъект федерации не вправе своими законами вводить институт отзыва депутата не только в силу того, что установление общих принципов организации представительных органов власти относится к федеральному ведению, но также и потому, что это противоречит основам конституционного строя.
6. Содержание оспариваемого Закона об отзыве депутатов Московской областной Думы свидетельствует о том, что данный закон субъекта федерации противоречит также и другим требованиям Конституции.
Статья 1 указанного закона называет в качестве оснований для отзыва депутата невыполнение им депутатских обязанностей, требований Конституции, нарушение законодательства и совершение действий, порочащих звание депутата. Неопределенность названных оснований допускает любое их истолкование и открывает дорогу к произволу при их применении. Такого рода нормы неоднократно признавались Конституционным Судом противоречащими провозглашенному Конституцией РФ (статья 19) равенству перед законом. (См. Постановление КС от 25 апреля 1995 года).
Опасность отрицательных объективно-правовых последствий неопределенных норм в данном случае повышается в связи с тем, что их применение осуществляется инициативными группами избирателей, областной избирательной комиссией и Московской областной Думой (ст. ст. 2, 3, 4 рассматриваемого закона), т.е. не специальными юрисдикционными органами, уполномоченными на привлечение к юридической ответственности. При этом в процедуре отзыва, который с точки зрения московского областного законодателя используется как мера ответственности депутата, не предусматривается какое-либо судебное или хотя бы квазисудебное установление фактов, подтверждающих совершение нарушения. Для начала процедуры отзыва во всех случаях достаточно утверждения инициаторов о факте правонарушения, даже если речь идет о таких из них, которые подлежат установлению в порядке гражданского, арбитражного, административного или уголовного судопроизводства. Это является отступлением от принципа разделения властей, поскольку не только возложение соответствующего вида ответственности, но и установление фактических ее оснований, какие бы правовые последствия это ни влекло, является прерогативой судебной власти.
Согласно статьям 2 и 3 рассматриваемого Закона инициаторы отзыва депутата представляют на собрании избирателей по этому вопросу документальное подтверждение мотивов отзыва, формулировка которых должна быть изложена письменно в листах для сбора подписей в поддержку отзыва депутата и представлена в областную избирательную комиссию и областную Думу. Эти же мотивы излагаются в бюллетене для голосования по вопросу об отзыве (статья 8 Закона). Таким образом, против депутата выдвигается публичное обвинение без его подтверждения в установленном соответствующим процессуальным законом порядке, т.е. без обеспечения необходимых гарантий достоинства личности.
Однако законодатель в силу статей 18 и 21 Конституции Российской Федерации не вправе поощрять возможное умаление достоинства личности со стороны корпораций публичного права, в том числе освобождать их от соблюдения конституционного принципа презумпции невиновности, который требует опровержения последней в предусмотренном федеральным законом судебном порядке. Ни федеральный закон, ни закон субъекта федерации не могут вводить нормы, противоречащие этому правилу статьи 49 Конституции Российской Федерации, которое согласно статье 56, часть 3, Конституции, отнесено к числу не подлежащих ограничениям.
Право депутата при реализации его мандата защищать свою честь и достоинство в порядке гражданского судопроизводства не освобождает государственные органы от обязанности следовать установленным конституционным принципам привлечения к ответственности.
7. Представительные органы власти, кроме того, не могут быть освобождены в течение срока легислатуры и от обязанностей по обеспечению должного персонального состава депутатского корпуса. Согласно федеральным законам и законам субъектов федерации именно им предоставлено правомочие лишить депутата депутатской неприкосновенности, если необходимо обеспечить его привлечение к уголовной, а также налагаемой в судебном порядке административной ответственности. Представительные органы сами устанавливают и реализуют также меры ответственности за нарушение депутатами правил депутатской этики.
Введение института отзыва освобождает депутатский корпус от необходимости решать эти вопросы, позволяет переложить свои задачи на избирателей или даже маскировать волеизъявлением избирателей необоснованность лишения мандата. При этом создаются широкие возможности для манипулирования голосами, так как избирательский корпус не имеет ни реальных возможностей, ни соответствующих строгих процедурных условий, обеспечивающих реализацию им юрисдикционной по своему существу деятельности, связанной с установлением фактов определенных нарушений и возложением такой меры государственно-правовой ответственности, как досрочное прекращение депутатских полномочий.
Косвенное подтверждение недопустимости возложения на избирателей таких функций содержится и в Федеральном конституционном законе "О референдуме Российской Федерации", которым запрещается выносить на референдум (а значит, решать путем народного голосования) вопросы о досрочном прекращении полномочий Президента и Федерального Собрания, в том числе и потому, что для таких мер предусмотрены как особые процедуры, так и иные субъекты принятия решений.
Это не лишает избирателей возможности, используя предоставленное им статьей 33 Конституции Российской Федерации право, направлять индивидуальные и коллективные обращения с тем, чтобы ставить перед представительной властью и органами, компетентными в сфере привлечения к установленной законом ответственности, вопрос о соответствующей оценке недолжного поведения депутата, которая может повлечь и аннулирование мандата. Однако последнее должно осуществляться в подлинно правовом порядке, а не в процедуре антивыборов, не имеющей достаточных гарантий от необоснованных решений.
Исходя из изложенного представляется, что Закон Московской области "О порядке отзыва депутата Московской областной Думы" не соответствует Конституции Российской Федерации, как с точки зрения разграничения компетенции между федерацией и ее субъектами, так и по своему содержанию.
1. Проверку конституционности Закона Московской области от 28 апреля 1995 г. "О порядке отзыва депутата Московской областной Думы" нельзя ограничивать только вопросом о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Не подлежит сомнению, что, когда федеральный закон по какому-то вопросу совместного ведения еще не принят, субъект РФ вправе принять опережающий закон с последующим приведением этого закона в соответствие с федеральным законом. Но как раз в силу утверждения Конституционным Судом РФ того, что федеральный закон об общих принципах организации представительных и исполнительных органов государственной власти (что предусмотрено ч.1 ст.77 Конституции РФ) до настоящего времени не издан, Суд должен был оценить содержание Закона Московской области с точки зрения его соответствия Конституции РФ. Это тем более необходимо, что при всем кажущемся демократизме право отзыва депутата в своем конкретном содержании не согласуется с ролью и назначением представительной системы в демократическом государстве, каковым Конституция РФ провозгласила Российскую Федерацию (ст.1).
2. Свободные выборы, через которые формируются законодательные (представительные) органы на уровне Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, осуществляются на альтернативной основе, что позволяет гражданам проголосовать за одного из нескольких кандидатов в депутаты или за один из партийных списков. При этом законодатель в государстве, в котором нет обязательного голосования, не требует для признания выборов действительными участия в них всех избирателей. В субъектах Российской Федерации установленный кворум участия в голосовании обычно не превышает 25 процентов; для избрания кандидата достаточно, чтобы за него было подано всего лишь более половины голосов от участвующих в выборах избирателей или даже только относительно больше любого другого кандидата. В результате такого общепринятого порядка определения результатов голосования избранный депутатский корпус, если бы он был признан представляющим только голосовавших за него избирателей, не мог бы претендовать на представительство всего народа данного государства или государственного образования. Неизбежно приходится признать, что депутат, избранный частью избирателей, является, образно говоря, слугой не своих избирателей, а всего народа. Такой вывод вытекает из принципа народовластия, закрепленного в статье 3 Конституции Российской Федерации.
3. С момента, когда кандидат в депутаты избран депутатом законодательного (представительного) органа, его положение с точки зрения ответственности за свои слова и действия в корне меняется. Ответственность перед избирателями сменяется ответственностью перед народом (т.е. и той частью избирателей, которые голосовали против данного депутата или вообще не участвовали в голосовании). Вследствие этого мандат депутата не может носить императивного характера, т.е. быть подчиненным воле и оценкам избравших его избирателей, их наказам и собственным предвыборным обещаниям. Со времени своего избрания, сталкиваясь с возможным противоречием между общими интересами всего электората и интересами своих избирателей, депутат обязан в каждом случае разрешать противоречия в пользу общих интересов. Но такое возможно только при условии, что депутат является независимым и имеет право голосовать в парламенте свободно, т.е. только в соответствии со своей совестью. В теории и практике конституционного права такой мандат называется свободным (в отличие от императивного).
4. Право отзыва депутата, закрепляемое в рассматриваемом Законе, исходит из признания формальной ответственности и подотчетности депутата перед его избирателями. Но коль скоро в Российской Федерации признаются только альтернативные выборы, неминуемо ведущие к раскалыванию голосов избирателей, и к тому же с тайным голосованием, то становится абсолютно невозможным установить, кто же конкретно голосовал "за" данного кандидата в депутаты, а следовательно, имел бы моральное право претендовать на отзыв не оправдавшего доверия депутата. И поскольку все избиратели, по-видимому, должны быть признаны субъектами права отзыва такого депутата, неизбежно возникает ситуация, при которой выбирали данного депутата одни избиратели, а отзывают другие. Но такое положение означало бы нарушение права граждан избирать и быть избранными, закрепленного в ч.1 ст.32 Конституции РФ.