Действующий
Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 18 июля 2024 г. N 38-П "По делу о проверке конституционности части 4 статьи 7, абзаца первого части 1 и части 7 статьи 18 Федерального закона "Об ответственном обращении с животными и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" в связи с запросом Верховного Суда Республики Бурятия"
Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д. Зорькина, судей А.Ю. Бушева, Л.М. Жарковой, С.М. Казанцева, С.Д. Князева, А.Н. Кокотова, Л.О. Красавчиковой, М.Б. Лобова, С.П. Маврина, Н.В. Мельникова, В.А. Сивицкого,
с участием представителя Верховного Суда Республики Бурятия - судьи Верховного Суда Республики Бурятия Т.Н. Раднаевой, полномочного представителя Совета Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации И.В. Рукавишниковой и полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации А.В. Коновалова,
руководствуясь статьей 125 (пункт "б" части 4) Конституции Российской Федерации, пунктом 3.1 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3, частью первой статьи 21, статьями 36, 74, 86, 101, 102 и 104 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации",
рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности части 4 статьи 7, абзаца первого части 1 и части 7 статьи 18 Федерального закона "Об ответственном обращении с животными и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".
Поводом к рассмотрению дела явился запрос Верховного Суда Республики Бурятия. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации оспариваемые заявителем законоположения.
Заслушав сообщение судьи-докладчика Л.М. Жарковой, объяснения представителей сторон и выступления приглашенных в заседание представителей: от Генерального прокурора Российской Федерации - В.В. Росинского, от Министерства юстиции Российской Федерации - А.В. Таманцевой, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации
части 4 статьи 7, согласно которой органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе законодательным актом устанавливать порядок осуществления деятельности по обращению с животными без владельцев и определять перечень мероприятий при осуществлении такой деятельности;
абзаца первого части 1 статьи 18, в силу которого мероприятиями при осуществлении деятельности по обращению с животными без владельцев являются мероприятия, указанные в данной части, если иное не установлено законодательными актами субъектов Российской Федерации;
части 7 статьи 18 о том, что порядок осуществления деятельности по обращению с животными без владельцев устанавливается уполномоченным органом государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с методическими указаниями, утвержденными Правительством Российской Федерации, если иное не установлено законодательными актами субъектов Российской Федерации.
обнаружение у животного признаков болезней, опасных для человека и (или) других животных, либо если животное является переносчиком этих болезней;
установление животных, представляющих опасность для человека, в том числе установление наличия у них признаков немотивированной агрессивности;
фиксирование факта нападения конкретного животного, причинившего вред жизни или здоровью пострадавшего лица, подтвержденного заявлением (сообщением) пострадавшего лица или его законного представителя, очевидцев, организаций и индивидуальных предпринимателей, принявших подобные сообщения о нападении животного;
признание животного невостребованным (если в течение 30 календарных дней пребывания в пунктах временного содержания животное без владельца осталось невостребованным физическими или юридическими лицами, умерщвление производится на 31-й день с момента отлова).
Данный Закон был оспорен в Верховный Суд Республики Бурятия рядом граждан и общественной организацией. Административные истцы ссылались на то, что этот Закон, в частности, позволяет умерщвлять животных без владельцев в случаях, не установленных Законом об обращении с животными, допускает жестокое обращение с животными без владельцев и ухудшает их положение, вступая тем самым в противоречие с нормативными актами большей юридической силы. В ходе рассмотрения дела истцами заявлено ходатайство о направлении запроса в Конституционный Суд Российской Федерации. Придя к выводу о несоответствии Конституции Российской Федерации части 4 статьи 7, абзаца первого части 1 и части 7 статьи 18 Закона об обращении с животными, подлежащих применению в рассматриваемом деле, Верховный Суд Республики Бурятия направил в Конституционный Суд Российской Федерации запрос о проверке их конституционности.
Верховный Суд Республики Бурятия полагает, что данные нормы не соответствуют статьям 19 (часть 1) и 76 (часть 2) Конституции Российской Федерации, поскольку являются неопределенными и не согласуются с иными положениями Закона об обращении с животными (в частности, с пунктами 2 и 3.1 части 1 его статьи 7) и с пунктом 143 части 1 статьи 44 Федерального закона от 21 декабря 2021 года N 414-ФЗ "Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации", а также позволяют органам государственной власти субъектов Российской Федерации отступать от установленных федеральными нормативными актами правил обращения с животными и наделяют эти органы ничем не ограниченным полномочием вводить возможность умерщвления здоровых животных без владельцев, что не предусмотрено на федеральном уровне и противоречит принципам обращения с животными, включая запрет жестокого обращения с ними.
Таким образом, с учетом предписаний статей 36, 74, 101 и 102 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" часть 4 статьи 7, абзац первый части 1 и часть 7 статьи 18 Закона об обращении с животными выступают предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу в той мере, в какой на их основании в системе действующего правового регулирования решается вопрос о возможности органов государственной власти субъекта Российской Федерации, устанавливая законодательным актом не предусмотренные нормативными актами Российской Федерации мероприятия при осуществлении деятельности по обращению с животными без владельцев, относить к таким мероприятиям умерщвление животных без владельцев в местах и пунктах временного содержания животных, не являющихся приютами для животных.
Из этих предписаний в их взаимосвязи со статьями 11 (часть 3) и 94 Конституции Российской Федерации вытекает, что законодательное регулирование вопросов, относящихся к предметам совместного ведения, осуществляет Федеральное Собрание, которое вправе устанавливать конкретные полномочия органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти ее субъектов в той или иной сфере совместного ведения. Федеральный закон, регулирующий вопросы совместного ведения, будучи нормативным правовым актом общего действия, призван определять права и обязанности участников правоотношений, устанавливать компетенцию органов государственной власти, разграничивая их на основе принципа разделения властей, который применим как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации.
Принимая решения по вопросам совместного ведения, федеральный законодатель вправе, соблюдая конституционные принципы и нормы и обеспечивая сбалансированное сочетание интересов Российской Федерации и ее субъектов, избирать предпочтительные с его точки зрения способы осуществления полномочий органами государственной власти и должностными лицами, в отношении которых соответствующий порядок прямо не предусмотрен Конституцией Российской Федерации. В свою очередь, законодатель субъекта Российской Федерации, осуществляя в рамках, закрепленных на уровне федерального закона, конкретизирующее регулирование, должен избегать вторжения в сферу федерального ведения и вместе с тем вправе самостоятельно решать правотворческие задачи по вопросам, не получившим содержательного выражения в федеральном законе, но не отступая от конституционных требований о непротиворечии законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации федеральным законам и о соблюдении прав и свобод человека и гражданина (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 9 января 1998 года N 1-П, от 28 марта 2017 года N 10-П, от 2 июля 2018 года N 27-П и др.).
Определяя предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, статья 72 Конституции Российской Федерации не называет среди них вопросы установления порядка обращения с животными, в том числе с животными без владельцев, но относит к совместному ведению защиту прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности, правопорядка и общественной безопасности, административное законодательство (пункты "б", "к" части 1). Как указал Конституционный Суд Российской Федерации, деятельность по обращению с животными без владельцев направлена в первую очередь на поддержание общественной безопасности как в смысле устранения физической угрозы гражданам от таких животных, так и в смысле обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия, что соотносимо с данной статьей (Постановление от 4 декабря 2023 года N 55-П).
Следовательно, регламентация порядка обращения с животными без владельцев относится, по смыслу положений Конституции Российской Федерации, к сфере совместного ведения, что предполагает возможность принятия регулирующих соответствующие отношения правовых актов органами государственной власти как Российской Федерации, так и ее субъектов. Содержащиеся в этих актах предписания - не являясь по своей сути регулированием или ограничением прав и свобод человека и гражданина, что Конституцией Российской Федерации отнесено к исключительному ведению Российской Федерации (статья 55, часть 3; статья 71, пункт "в"), - направлены на реализацию ее статей 1, 2, 7 (часть 1), 17 (часть 1), 18, 20 (часть 1), 21 (часть 1), 41 (часть 1), 42 и 45 (часть 1). Признавая Российскую Федерацию правовым и социальным государством, а человека, его права и свободы - высшей ценностью, Конституция Российской Федерации возлагает на государство обязанности по признанию, соблюдению и защите прав и свобод (в частности, прав на жизнь, на охрану здоровья, на благоприятную окружающую среду, выступающих условием самого человеческого существования), по созданию условий для достойной жизни и свободного развития человека, что требует принятия комплексных мер, направленных на предотвращение угроз жизни, здоровью и благополучию человека, на предупреждение и устранение ситуаций, создающих подобные угрозы.
При этом, по смыслу Конституции Российской Федерации и правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации (Постановление от 9 января 1998 года N 1-П; Определение от 2 июля 2013 года N 1054-О и др.), выбор правовых средств для исполнения указанных обязанностей относится к дискреции законодателя, который, регулируя вопросы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, обладает достаточно широкими пределами усмотрения, в том числе в части распределения полномочий в области обращения с животными без владельцев между органами публичной власти. В то же время в свете конституционного положения о вере в добро и справедливость, а также имея в виду принцип поддержания доверия к закону и действиям государства, законодатель должен учитывать, что животные могут нуждаться в защите как существа, которые способны испытывать эмоции, страдать и за судьбу которых человек несет ответственность. Этим, в частности, предопределяется необходимость осуществления мер, направленных на формирование в обществе ответственного отношения к животным, что, хотя и отнесено Конституцией Российской Федерации к полномочиям Правительства Российской Федерации (статья 114, пункт "е.5" части 1), составляет по своей сути исходную установку применительно к обращению с животными в целом. О справедливости такого подхода свидетельствует и включение данного положения в конституционный текст Законом Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 14 марта 2020 года N 1-ФКЗ "О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти".
Руководствуясь среди прочего нравственными принципами и началами гуманности, которые получили отражение в Конституции Российской Федерации и на которых должно быть построено законодательство в области обращения с животными, включая животных без владельцев, законодатель вправе выбирать в рамках предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов наиболее эффективные средства, гарантирующие государственную защиту человека, его прав и свобод как высшей ценности и общественную безопасность.
При этом Закон об обращении с животными выделяет в особую категорию животных без владельца - тех, которые не имеют владельца (физическое или юридическое лицо, которым животное принадлежит на праве собственности или ином законном основании) или владелец которых неизвестен (пункты 1 и 6 статьи 3). Целями деятельности по обращению с такими животными являются: предупреждение эпидемий, эпизоотий, иных чрезвычайных ситуаций, связанных с распространением заразных болезней, общих для человека и животных, носителями возбудителей которых могут быть животные без владельцев; предотвращение вреда здоровью и имуществу граждан, имуществу юридических лиц; гуманное отношение к животным без владельцев; предотвращение ущерба объектам животного мира и среде их обитания; оказание помощи животным, находящимся в опасном для их жизни состоянии; возврат потерявшихся животных их владельцам (часть 1 статьи 17 Закона об обращении с животными).
Перечисленные цели свидетельствуют о том, что животные без владельца - с учетом отсутствия постоянного надзора со стороны человека и нередко массового их скопления в местах его жизнедеятельности - объективно представляют более серьезную угрозу для охраняемых ценностей по сравнению с животными, которые имеют владельца или владелец которых известен. Этим предопределяется введение специальных правил осуществления деятельности по обращению с животными без владельца, и федеральный законодатель обязан создавать в рамках своих полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов такую систему правил, которая бы в должной мере обеспечивала защиту личности и общества от указанной угрозы.
Тем самым в силу ранее действовавших положений федерального законодательства предполагалось, что после отлова и необходимых медицинских процедур животные без владельцев, не проявляющие немотивированной агрессивности, подлежали возврату в места, где они были отловлены, а при отсутствии такой возможности или возможности их передачи новым владельцам - содержанию в приютах для животных. При этом Закон об обращении с животными не предусматривал содержание отловленных животных без владельцев в местах и пунктах временного содержания животных, не являющихся приютами для животных, и закреплял требование о том, что порядок осуществления деятельности по обращению с животными без владельцев устанавливается уполномоченным органом государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с методическими указаниями, утвержденными Правительством Российской Федерации.
пункт 143 части 1 статьи 44 Федерального закона "Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации" наделил субъекты Российской Федерации новыми полномочиями в этой сфере, в том числе в части вопросов, которые были урегулированы в федеральных нормативных актах.
3.2. Данная модель регулирования существенно скорректирована после вступления в силу Федерального закона от 24 июля 2023 года N 377-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об ответственном обращении с животными и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" и статью 44 Федерального закона "Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации". Как следует из пояснительной записки к его проекту, его принятие мотивировалось необходимостью наделения субъектов Российской Федерации правом - для обеспечения безопасности и законных интересов граждан, защиты животных от незаконных действий и жестокого обращения - определять в своих законах с учетом географической, климатической, социально-экономической и иной специфики региона порядок обращения с животными без владельцев. Данный Федеральный закон путем внесения изменений в ряд положений Закона об обращении с животными и в
Согласно пункту 2 статьи 3 Закона об обращении с животными в актуальной редакции под деятельностью по обращению с животными без владельцев понимается деятельность, включающая в себя осуществление мероприятий по отлову таких животных, в том числе их транспортировку, и (или) иных мероприятий, предусмотренных законодательством в области обращения с животными, а не только Законом об обращении с животными, как в прежней редакции. Организация мероприятий при осуществлении деятельности по обращению с животными без владельцев отнесена к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации, которые в настоящее время вправе законодательным актом устанавливать порядок осуществления такой деятельности и определять перечень мероприятий при ее осуществлении (пункт 3.1 части 1 и часть 4 статьи 7 Закона об обращении с животными).
Кроме того, в силу статьи 18 Закона об обращении с животными в законодательных актах субъектов Российской Федерации могут быть установлены отличающиеся от предусмотренных им мероприятия при осуществлении деятельности по обращению с животными без владельцев (часть 1) и требования, подлежащие соблюдению при отлове таких животных (часть 2), а также случаи, когда допускается содержание отловленных животных без владельцев в местах и пунктах временного содержания животных, не являющихся приютами для животных (часть 5). При этом порядок осуществления деятельности по обращению с животными без владельцев устанавливается уполномоченным органом государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с методическими указаниями, утвержденными Правительством Российской Федерации, но если иное не установлено законодательными актами субъектов Российской Федерации (часть 7 той же статьи).
Приведенные нормы корреспондируют Федеральному закону "Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации", согласно которому к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов установления порядка организации деятельности приютов для животных и норм содержания животных в них, порядка осуществления деятельности по обращению с животными без владельцев, а также организации мероприятий при осуществлении деятельности по обращению с животными без владельцев (пункт 143 части 1 статьи 44).
Методических указаний по осуществлению деятельности по обращению с животными без владельцев (утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 10 сентября 2019 года N 1180), которые, если иное не установлено законодательными актами субъекта Российской Федерации, применяются органами государственной власти субъектов Российской Федерации при установлении порядка осуществления деятельности по обращению с животными без владельцев, в такой порядок включаются положения, регулирующие: отлов животных без владельцев, в том числе их транспортировку и передачу в приюты для животных; возврат потерявшихся животных их владельцам; возврат содержавшихся в приютах животных без владельцев на прежние места обитания.
4. Из состава перечисленных в Законе об обращении с животными мероприятий при осуществлении деятельности по обращению с животными без владельцев следует, что федеральный законодатель в качестве универсального содержания такой деятельности предусматривает отлов животных без владельцев и, после проведения необходимых мероприятий (карантинирование, вакцинация, учет, маркирование метками и др.), возврат не проявляющих немотивированной агрессивности животных без владельцев в места, где они были отловлены, передачу их новым владельцам или содержание в приютах для животных согласно требованиям Закона об обращении с животными. При этом в силу
Данный механизм обращения с животными без владельцев выступает приоритетным и, по общему правилу, эффективным и достаточным способом решения задач законодательства об ответственном обращении с животными. Это, однако, по смыслу статей 71 (пункт "а") и 76 (часть вторая) Конституции Российской Федерации, не лишает федерального законодателя возможности в ходе совершенствования правового регулирования - принимая во внимание универсальность и безальтернативность перечня мероприятий при осуществлении деятельности по обращению с животными без владельцев, препятствующие учету особенностей ситуации с такими животными в отдельных субъектах Российской Федерации, - предусмотреть дополнительные полномочия субъектов Российской Федерации, которые позволили бы им эффективнее организовать соответствующую деятельность на своей территории и результативнее добиваться целей, связанных с защитой человека от возникающих угроз (пункты 1 и 2 части 1 статьи 17 Закона об обращении с животными). Потому в силу изменений, внесенных в Закон об обращении с животными Федеральным законом от 24 июля 2023 года N 377-ФЗ, субъекты Российской Федерации наделены правомочием отступить от закрепленного нормативными актами Российской Федерации перечня мероприятий, предусмотрев мероприятия, которые, не будучи охваченными перечнем, в большей степени учитывали бы повышенные риски - обусловленные географическими, климатическими, социально-экономическими и иными объективными факторами - недостижения в конкретном субъекте Российской Федерации общих целей деятельности по обращению с животными без владельцев.
Подобная модель разграничения нормотворческих полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, когда, с одной стороны, предусмотрено федеральное регулирование по соответствующему предмету, а с другой - тот же федеральный закон прямо допускает установление законами субъектов Российской Федерации иных правил деятельности в соответствующей сфере, не является распространенной, но сама по себе не может быть признана недопустимой. Она, в частности, позволяет избежать введения непосредственно в федеральное законодательство категории "умерщвление животных без владельцев" применительно к случаям, когда таковое не обусловлено необходимостью прекращения непереносимых физических страданий нежизнеспособных животных, содержащихся в приютах для животных, что отражает стремление федерального законодателя не допустить широкого распространения таких действий и ограничить их только теми случаями, когда они являются вынужденными с точки зрения защиты жизни и здоровья человека, обеспечения общественной безопасности в ситуации с животными без владельцев в конкретном субъекте Российской Федерации.
Постановлении от 4 декабря 2023 года N 55-П и в настоящем Постановлении.
4.2. Сказанное не означает, что - в условиях, когда основополагающие принципы и общие правила регулирования сферы обращения с животными, включая животных без владельцев, определены федеральным законом, - законодатель субъекта Российской Федерации наделен неограниченными полномочиями по установлению порядка осуществления деятельности по обращению с животными без владельцев, в том числе в части определения случаев их умерщвления. Так, ни оспариваемые в запросе Верховного Суда Республики Бурятия нормы Закона об обращении с животными, ни какие-либо другие его положения не позволяют субъектам Российской Федерации при реализации ими в пределах, очерченных Законом об обращении с животными, полномочий по организации мероприятий при осуществлении деятельности по обращению с животными без владельцев отказываться от достижения целей такой деятельности (часть 1 статьи 17) или не учитывать имеющих универсальный характер основных принципов обращения с животными (статья 4), а также направленности подобной деятельности, как она раскрыта Конституционным Судом Российской Федерации в
Приведенные императивные требования подлежат неукоснительному соблюдению не только в случае организации тех мероприятий при осуществлении деятельности по обращению с животными без владельца, которые предусмотрены Законом об обращении с животными, но и в случае установления законодательными актами субъектов Российской Федерации иных правил осуществления такой деятельности (части 1, 2, 5, 6 и 7 статьи 18). Данные правила могут быть проверены как с точки зрения соблюдения обозначенных в Законе об обращении с животными границ нормотворческих полномочий субъектов Российской Федерации по установлению порядка осуществления деятельности по обращению с животными без владельцев, так и на предмет соответствия положений законов субъекта Российской Федерации общим требованиям Закона об обращении с животными.
Следовательно, предусмотренное Законом об обращении с животными, в том числе положениями, ставшими предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу, распределение нормотворческих полномочий в области установления порядка осуществления деятельности по обращению с животными без владельцев между Российской Федерацией и ее субъектами - с учетом того, что эта сфера отнесена Конституцией Российской Федерации к предметам совместного ведения (статья 72, пункты "б", "к" части 1), в отношении которых у субъектов Российской Федерации предполагается право принятия собственных законов и иных нормативных актов, соответствующих федеральным законам, - не выходит за пределы полномочий федерального законодателя и Конституции Российской Федерации не противоречит.