Действующий
По данным федерального государственного унитарного предприятия "Главный информационно-вычислительный центр Министерства культуры Российской Федерации" (за 2014 год), доля бюджетного финансирования в общем объеме финансовых поступлений отечественных учреждений культуры и искусства составила в театрах - 73,1 процента, музеях - 80,2 процента, концертных организациях - 78,6 процента, культурно-досуговых учреждениях (с учетом данных по паркам культуры и отдыха) - 91,2 процента, детских школах искусств - 91,1 процента и библиотеках - 98 процентов.
Необходимо учитывать, что возможности для роста внебюджетных доходов организаций культуры имеют свои ограничения (вместительность и пропускная способность организаций ограничены, рост цен может привести к сокращению доступности культурных ценностей для широких слоев населения). Кроме того, велика вероятность нивелирования ценностной составляющей культурной деятельности в стремлении добиться максимальных внебюджетных доходов непосредственно от сети учреждений культуры. При этом доля благотворительных пожертвований и спонсорских средств в общем объеме финансовых поступлений отечественных организаций культуры и искусства незначительна (в театрах - 1,2 процента, музеях - 2,2 процента, концертных организациях - 0,9 процента, культурно-досуговых учреждениях - 1 процент, детских школах искусств - 5,1 процента, библиотеках - 0,6 процента). Необходимо создать соответствующие правовые и институциональные возможности для использования потенциала меценатства. Опыт Мариинского и Большого театров, Эрмитажа и других успешных отечественных культурных учреждений, имеющих мировое признание и серьезную меценатскую поддержку, свидетельствует о потенциале этого источника финансирования культуры.
Использование отечественного и современного зарубежного опыта формирования при определенных экономических условиях многоканальной системы финансирования культуры способствует привлечению значительных внебюджетных инвестиций и обеспечивает устойчивое развитие культуры в современных условиях.
Одними из основных рисков являются постепенное сокращение в силу разных причин присутствия и влияния российской культуры в мире (в том числе и как следствие распада СССР) и снижение в 90-е годы экономических возможностей поддержки отечественной культуры за рубежом, которые происходили на фоне формирования образовательной и культурной политики независимых государств - бывших советских республик, сопровождавшегося сокращением инфраструктуры, обеспечивающей изучение российской культуры и русского языка в этих странах, и численности людей, изучающих и знающих русский язык. Следствием этого стала низкая степень адаптивности поздних миграционных потоков, прибывающих в Российскую Федерацию с плохим знанием русского языка, российской истории и культуры. Однако изменения, внесенные в российское миграционное законодательство и обязывающие трудовых мигрантов сдавать экзамен на знание русского языка, истории и основ законодательства Российской Федерации, стали дополнительным стимулом для изучения этих дисциплин. Кроме того, в последние годы предпринимаются усилия по развитию российской системы открытого образования, введению электронного обучения и дистанционных образовательных технологий.
В силу ряда причин, в том числе и геополитического характера, происходит снижение объемов международных гастролей и выставочных проектов, организованных российскими учреждениями культуры за рубежом. Сокращаются масштабы переводов русской классики и современной российской литературы на иностранные языки. Не прекращаются попытки фальсифицировать российскую историю, подвергнуть ее ревизии, в том числе в целях пересмотра итогов Второй мировой войны. В этих условиях важнейшим условием успешности мягкой силы российского гуманитарного влияния за рубежом является осуществление действенной культурной политики.
Существует угроза единству культурного пространства на фоне недостаточного использования потенциала культуры как фактора социально-экономического развития Российской Федерации, его национальной безопасности и территориальной целостности. Культура сохраняет огромный потенциал для формирования и укрепления гражданской идентичности, обеспечения единства российской нации, сохранения единства культурного и языкового пространства Российской Федерации. Необходимы меры по сохранению и усилению роли русского языка как государственного языка и как языка межнационального общения. При этом необходимо учитывать федеративное устройство Российской Федерации, разделение полномочий между федеральными, региональными органами власти и органами местного самоуправления, этнокультурное многообразие. Региональные диспропорции в доступе к услугам, в расходах на культуру, в инфраструктурном развитии также формируют риски для сохранения единства культурного пространства. Существуют угрозы проявления и пропаганды расовой, национальной и религиозной нетерпимости, в том числе в средствах массовой информации и социальных сетях информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", осуществления экстремистской деятельности под видом гуманитарной, культурной и псевдорелигиозной деятельности, в том числе со стороны иностранных организаций.
При этом информационная среда Российской Федерации как совокупность печатных средств массовой информации, систем теле- и радиовещания, информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", а также распространяемой с их помощью информации, текстовых и визуальных материалов, созданных и создаваемых цифровых архивов, библиотек, оцифрованных музейных фондов задействована в противовес этим угрозам недостаточно эффективно во многом потому, что уровень информационной грамотности населения Российской Федерации, то есть состояние знаний, способностей и навыков, необходимых для получения информации, ее оценки и использования, приобретаемых как в процессе обучения в профессиональных и образовательных организациях, так и вне их, остается невысоким.
Кроме того, действующие документы стратегического планирования Российской Федерации не в полной мере учитывают стратегическую значимость потенциала культуры.
Региональные диспропорции в развитии культуры проявляются в зависимости от обеспеченности объектами культуры, финансирования и доступности культурных благ для широких слоев населения. Несмотря на то, что региональная дифференциация расходов на культуру и искусство в процентном отношении от валового регионального продукта демонстрирует в последние годы тенденцию к снижению (с 10 раз в 2010 году до 6,5 раза в 2013 году), региональные различия в обеспеченности и развитости инфраструктуры продолжают оставаться значительными. В частности, региональная дифференциация посещаемости как театров, так и концертных организаций в расчете на 1000 жителей в 2012 году составила 17-кратную величину, а показатели посещений музеев на 1000 жителей в ряде регионов в 50 раз ниже аналогичного показателя столичных городов.
Наблюдается переизбыток кадров в столицах и их дефицит в регионах. Главные дирижеры значительного числа симфонических оркестров Российской Федерации не проживают в тех городах, где работают. Серьезные кадровые проблемы присущи и в сфере народного академического искусства, не хватает художественных руководителей и балетмейстеров.
Хотя численность региональных театров выросла, не все регионы Российской Федерации соответствуют социальным нормативам и нормам обеспеченности населения организациями культуры по их видам. Так, в 41 регионе нет театров юного зрителя, в 6 регионах - театров драмы. В 43 субъектах Российской Федерации с численностью населения свыше 800 тыс. человек нет театров оперы и балета. В 36 из 165 городов Российской Федерации с численностью населения более 100 тыс. человек обеспеченность жителей местами в театральных залах не соответствует социальным нормативам, а в 33 из этих 165 городов театров нет вообще.
Число мест в концертных залах согласно социальному нормативу устанавливается из расчета 2 - 4 места на каждую 1000 городских жителей. В действительности же значение этого показателя составляет около 1,14 места, а с учетом численности населения, проживающего в сельской местности, - около 0,84 места на 1000 жителей.
В сложном положении, требующем системного стратегического подхода, оказалась сельская культура, исторически выполнявшая роль хранительницы традиционной культуры и нематериального культурного наследия. Согласно статистике в сельской местности в 2014 году действовало около 72 тыс. учреждений культуры (80 процентов общего количества учреждений культуры Российской Федерации). При этом сеть сельских клубных учреждений по сравнению с 1990 годом сократилась на 23 процента (14,2 тыс. единиц), что объясняется:
укрупнением сельских населенных пунктов и объединением в рамках реформы местного самоуправления нескольких сел в сельские поселения на фоне снижения числа сельских населенных пунктов с численностью меньше 2 тыс. человек (с 25 тыс. в 1989 году до 23,4 тыс. в 2010 году);
реорганизацией части сельских учреждений культуры путем объединения клубов, музеев и библиотек в единые многофункциональные учреждения.
При этом материально-техническая база значительной части сельских учреждений культуры, являющихся муниципальными, сформирована в 70-е - 80-е годы и в 42 процентах из них не обновлялась. Треть зданий сельских учреждений культуры находится в неудовлетворительном состоянии, 32 процента требуют капитального ремонта, износ оборудования в среднем составляет 70 процентов.
Диспропорции в обеспеченности культурной инфраструктурой испытывают и малые города в ряде субъектов Российской Федерации. По данным Всероссийской переписи населения 2010 года, в Российской Федерации насчитывается 781 малый город с численностью населения до 50 тыс. жителей, в которых проживает до 25 процентов населения Российской Федерации (для малых городов характерна маятниковая трудовая миграция).
Значительная часть малых городов Российской Федерации является средоточием уникальных памятников культурного и природного наследия, центрами культурно-познавательного туризма. В 2014 году в рамках программы поддержки сельских территорий и малых городов Российской Федерации почти 3 млрд. рублей было направлено на комплексное развитие учреждений культуры, 38 малых городов получили гранты на воссоздание и сохранение исторических центров, более 1,5 тыс. учреждений культуры приобрели современное оборудование и музыкальные инструменты.
В настоящее время 44 населенных пункта на территории Российской Федерации имеют статус исторического поселения федерального значения. Главным принципом сохранения исторических поселений является установление границ территорий, в пределах которых утверждается предмет охраны этого поселения. Статус исторического поселения - это шанс заявить об историко-культурной ценности застройки в установленных границах территорий как мощном градообразующем факторе и тем самым выйти из разряда моногородов, предложив своим гражданам новый путь развития - сохранение своей исторической самобытности и создание положительного образа, что является основным фактором для привлечения инвестиций и посетителей.
Большинство малых городов, в том числе исторических поселений, неспособно самостоятельно решать многочисленные проблемы городского хозяйства. Значительное количество памятников истории и культуры в таких поселениях требует реставрации либо консервации, а большинство жилых и общественных зданий исторической застройки нуждается в модернизации, недостаточно развита социальная инфраструктура.
Работы по восстановлению исторической застройки порой входят в противоречие с хозяйственными и бюджетными интересами исторических поселений. Для устойчивого развития исторических поселений необходима разработка качественной градостроительной документации, учитывающей цели развития туризма за счет строительства объектов инфраструктуры, создания новых туристических маршрутов и проектов приспособления исторически ценных зданий, поэтому содержание и структура генеральных планов для таких населенных пунктов нуждается в существенном пересмотре. Требуется разработка пилотных проектов, направленных на развитие туристического потенциала исторических городов, а также разработка экономических механизмов для обеспечения получения налоговых льгот, преференций или дополнительного финансирования.
Также одним из рисков является и недооценка потенциала культуры для гармонизации общественных отношений. Несмотря на большое количество некоммерческих организаций, занимающихся вопросами культуры, сохраняется недостаточная активность и слабая вовлеченность общественных институтов в реализацию культурной политики. Так, несмотря на увеличивающиеся с каждым годом объемы грантовых средств на творческие проекты и реализацию гражданских инициатив, а также на привлечение внебюджетных средств в сферу культуры, значительная часть общественных инициатив осуществляется при условии доступа к бюджетному финансированию. Особых мер культурной поддержки требуют социально уязвимые группы населения, включая инвалидов.
Ослабление роли семьи и семейных отношений в системе ценностных ориентаций граждан Российской Федерации способствует тому, что происходит фиксируемый социологами разрыв прежде устойчивых социальных связей (дружеских, семейных, соседских), а также рост индивидуализма и числа разводов. Так, на 1,22 млн. браков, заключенных в 2014 году в Российской Федерации, приходится более 690 тыс. разводов. Один из самых высоких уровней разводов в мире свидетельствует об ослаблении роли этого важного социального института в системе ценностей граждан Российской Федерации. Все это не способствует передаче от поколения к поколению традиционных для Российской Федерации ценностей и норм, традиций и обычаев, нарушает прежде устойчивые межпоколенческие связи в вопросах передачи культурных, этнических традиций и знаний. Расходы на культуру становятся все менее значимой величиной в структуре расходов домохозяйств.
Компетенции в образовании могут стать общественным благом только при обеспечении ценностно ориентированного воспитания, базирующегося на лучших отечественных традициях. Массовая культура воспитывает потребителя, но не активного участника культурных процессов. Также проблемой является некоторое сокращение инфраструктуры профессионального образования в сфере культуры.
Так, в ряде регионов Российской Федерации обозначилась тенденция к сокращению количества детских школ искусств, являющихся первым и важнейшим звеном в сложившейся отечественной 3-уровневой системе подготовки кадров для отрасли культуры, а также к реорганизации детских школ искусств путем объединения их с общеобразовательными организациями и передачи в органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие государственное управление в сфере образования. За последние 10 лет при сокращении количества детских школ искусств на 293 единицы (до 5262 школ к 2015 году) количество обучающихся в детских школах искусств возросло на 234 тыс. человек, превысив значение в 1,5 млн. детей.
Вследствие низких темпов модернизации и развития инфраструктуры, а также недостаточной ресурсной обеспеченности сохранения объектов культурного наследия основной задачей является обеспечение сохранности объектов культурного наследия всех видов и категорий в интересах настоящего и будущего поколений населения Российской Федерации.
По состоянию на 31 декабря 2014 г. в Российской Федерации находятся около 172,5 тыс. объектов культурного наследия, из них объекты федерального значения - около 102,5 тыс. (в том числе объекты археологического наследия - 80,8 тыс.), объекты регионального значения - 67,8 тыс., объекты местного (муниципального) значения - около 2 тыс. Кроме того, существует около 83 тыс. объектов культурного наследия, выявленных, но не внесенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации.
Доля объектов культурного наследия, находящихся в федеральной собственности, состояние которых является удовлетворительным, в общем количестве объектов культурного наследия составляет 39 процентов. Поскольку состояние объектов культурного наследия регионального значения значительно хуже, то ежегодно увеличивается число региональных памятников в руинированном или неудовлетворительном состоянии.
Необходимы меры по передаче подобных бесхозных и разрушающихся памятников на условиях, обеспечивающих сохранность объекта культурного наследия, проведение реставрационных работ, привлекательных для нового пользователя или собственника. Также неудовлетворительным является состояние памятников деревянного зодчества - самой оригинальной и своеобразной части архитектурного наследия Российской Федерации, еще в XIX веке определявшей облик большинства российских деревень и уездных городов, а на Русском Севере - даже губернских. Другая проблема - это сохранение археологического наследия, в том числе его защита от грабительских раскопок. Наконец, серьезной проблемой является разработка и установление зон охраны объектов культурного наследия, что является важнейшим условием сохранения любого памятника истории и культуры.
Низкие темпы модернизации культурной инфраструктуры в ряде регионов Российской Федерации, моральный и физический износ сооружений, технического и профессионального оборудования требуют дополнительных инвестиций в развитие инфраструктуры.
Так, в цирковой отрасли при положительной динамике отдельных показателей сохраняются негативные последствия ситуации, сложившейся в 90-е годы - материально-техническая база цирков устарела. Капитальный ремонт и реставрация зданий цирков последние 30 лет не проводились. При этом цирковые организации имеют разные организационно-правовые формы.
Современным акустическим требованиям для проведения концертов академической музыки соответствуют около 20 процентов залов, большинство из которых расположено в гг. Москве и Санкт-Петербурге. По данным ведомственной статистики, 36 процентов филармонических концертных организаций располагаются в арендованных помещениях, 21 процент зданий требует капитального ремонта или находится в аварийном состоянии. Необходимо развитие концертной деятельности в области академической музыки посредством создания необходимого количества современных акустических залов вместимостью более 800 мест.
Одной из важнейших творческих индустрий является кинематограф, который наряду со средствами массовой информации оказывает серьезное влияние на формирование мировоззрения современного человека. Большинство ведущих стран оказывает протекционистские меры в отношении своего национального кинематографа, вводя квотирование для иностранной кинопродукции и вырабатывая меры налогового и иного стимулирования развития своего национального кинорынка. С одной стороны, это осложняет продвижение отечественной кинопродукции на зарубежные рынки, с другой стороны, оказывает давление на отечественный кинематограф со стороны иностранных компаний на внутреннем кинорынке.
В Российской Федерации (в отличие от советской модели культурной политики, в которой государство являлось ключевым и часто единственным субъектом культурной политики) существует закрепленное нормами права многообразие субъектов культурной политики.
Вместе с тем государство по-прежнему остается основным стратегическим инвестором культуры и культурных институтов. И в ближайшие годы ситуация кардинально не изменится. Это, с одной стороны, делает государство ключевым субъектом культурной политики, обязанным четко формулировать инвестиционные задачи, сочетая это с ценностно ориентированным подходом, с другой стороны, в условиях существующих бюджетных и ресурсных ограничений требует повышения эффективности и адресности инвестиций в человеческий капитал, культуру и культурную инфраструктуру. Таким образом, в разных случаях государство выступает:
как меценат, финансирующий культурную деятельность, исходя из ценностно ориентированного подхода (культура - это ценность и общественное благо, а не услуга), без ожидания экономической отдачи;
как соинвестор в части софинансирования мероприятий и расходных полномочий субъектов Российской Федерации, когда сам механизм субсидий или межбюджетных трансфертов предусматривает показатели эффективности и целевой характер расходов;
как соинвестор, выступающий в рамках государственно-частного партнерства, и как стратегический партнер, стимулирующий приток инвестиций в важную для государства и общества сферу (охрана объектов культурного наследия, туристская отрасль, кинематограф);
как инвестор, делегирующий часть собственной ответственности и функций общественным институтам (примером этого вида культурных инвестиций являются субсидии некоммерческим организациям на реализацию творческих проектов, а также субсидии творческим и профессиональным союзам, в рамках которых оказывается поддержка региональных отделений, филиалов, выдаются гранты театральным и иным организациям. Поскольку субсидия, например, Союзу театральных деятелей выдается на поддержку развития театральной деятельности, то предполагается, что он выступает в роли института развития, которому делегирована часть функций по поддержке, развитию и стимулированию театрального дела на федеральном уровне и в регионах).
Вместе с тем следует учитывать, что унаследованный от советской модели патернализм оборотной своей стороной имеет специфическую проблему формирования у части субъектов культурной политики иждивенческих настроений в отношении обязательств государства. В этих условиях обычное для зарубежной практики намерение инвестора оценить и проконтролировать эффективность инвестиций (с точки зрения экономической целесообразности понесенных расходов, целевого характера расходования средств, возможной оптимизации будущих расходов) порой воспринимается как вмешательство в творческую деятельность или формирование конкурентных условий для доступа к ресурсам. Однако общей нормой мировой практики является конкуренция творческих проектов. В некоторых направлениях культурной деятельности, в частности, в сфере креативных (творческих) индустрий, конкуренция за получение государственных инвестиций будет сохраняться всегда.
В Российской Федерации, где региональное и этнокультурное многообразие - историческая традиция, делегирование части полномочий и функций с более высокого властного уровня является естественным. Это в определенной мере относится и к общественным институтам, которым в соответствии с принципом субсидиарности могут делегироваться отдельные функции.
Особенностью современного подхода к гуманитарной сфере является узковедомственный подход к культуре, а также отчасти утилитарное понимание культуры как сферы услуг. Это порождает более низкий общественный статус культуры, что не соответствует подходам, зафиксированным в Основах государственной культурной политики, и стратегическим интересам Российской Федерации.
Важнейшим условием обеспечения эффективности культурной политики является формирование условий для постепенного увеличения внебюджетных источников финансирования. Существующий мировой опыт, в том числе иностранных государств с развитой системой поддержки культуры из внебюджетных и иных альтернативных источников финансирования, свидетельствует, что многоканальная система финансирования может включать в себя следующие (дополнительные к существующим) элементы: