Действующий
Вследствие низких темпов модернизации и развития инфраструктуры, а также недостаточной ресурсной обеспеченности сохранения объектов культурного наследия основной задачей является обеспечение сохранности объектов культурного наследия всех видов и категорий в интересах настоящего и будущего поколений населения Российской Федерации.
По состоянию на 31 декабря 2014 г. в Российской Федерации находятся около 172,5 тыс. объектов культурного наследия, из них объекты федерального значения - около 102,5 тыс. (в том числе объекты археологического наследия - 80,8 тыс.), объекты регионального значения - 67,8 тыс., объекты местного (муниципального) значения - около 2 тыс. Кроме того, существует около 83 тыс. объектов культурного наследия, выявленных, но не внесенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации.
Доля объектов культурного наследия, находящихся в федеральной собственности, состояние которых является удовлетворительным, в общем количестве объектов культурного наследия составляет 39 процентов. Поскольку состояние объектов культурного наследия регионального значения значительно хуже, то ежегодно увеличивается число региональных памятников в руинированном или неудовлетворительном состоянии.
Необходимы меры по передаче подобных бесхозных и разрушающихся памятников на условиях, обеспечивающих сохранность объекта культурного наследия, проведение реставрационных работ, привлекательных для нового пользователя или собственника. Также неудовлетворительным является состояние памятников деревянного зодчества - самой оригинальной и своеобразной части архитектурного наследия Российской Федерации, еще в XIX веке определявшей облик большинства российских деревень и уездных городов, а на Русском Севере - даже губернских. Другая проблема - это сохранение археологического наследия, в том числе его защита от грабительских раскопок. Наконец, серьезной проблемой является разработка и установление зон охраны объектов культурного наследия, что является важнейшим условием сохранения любого памятника истории и культуры.
Низкие темпы модернизации культурной инфраструктуры в ряде регионов Российской Федерации, моральный и физический износ сооружений, технического и профессионального оборудования требуют дополнительных инвестиций в развитие инфраструктуры.
Так, в цирковой отрасли при положительной динамике отдельных показателей сохраняются негативные последствия ситуации, сложившейся в 90-е годы - материально-техническая база цирков устарела. Капитальный ремонт и реставрация зданий цирков последние 30 лет не проводились. При этом цирковые организации имеют разные организационно-правовые формы.
Современным акустическим требованиям для проведения концертов академической музыки соответствуют около 20 процентов залов, большинство из которых расположено в гг. Москве и Санкт-Петербурге. По данным ведомственной статистики, 36 процентов филармонических концертных организаций располагаются в арендованных помещениях, 21 процент зданий требует капитального ремонта или находится в аварийном состоянии. Необходимо развитие концертной деятельности в области академической музыки посредством создания необходимого количества современных акустических залов вместимостью более 800 мест.
Одной из важнейших творческих индустрий является кинематограф, который наряду со средствами массовой информации оказывает серьезное влияние на формирование мировоззрения современного человека. Большинство ведущих стран оказывает протекционистские меры в отношении своего национального кинематографа, вводя квотирование для иностранной кинопродукции и вырабатывая меры налогового и иного стимулирования развития своего национального кинорынка. С одной стороны, это осложняет продвижение отечественной кинопродукции на зарубежные рынки, с другой стороны, оказывает давление на отечественный кинематограф со стороны иностранных компаний на внутреннем кинорынке.
В Российской Федерации (в отличие от советской модели культурной политики, в которой государство являлось ключевым и часто единственным субъектом культурной политики) существует закрепленное нормами права многообразие субъектов культурной политики.
Вместе с тем государство по-прежнему остается основным стратегическим инвестором культуры и культурных институтов. И в ближайшие годы ситуация кардинально не изменится. Это, с одной стороны, делает государство ключевым субъектом культурной политики, обязанным четко формулировать инвестиционные задачи, сочетая это с ценностно ориентированным подходом, с другой стороны, в условиях существующих бюджетных и ресурсных ограничений требует повышения эффективности и адресности инвестиций в человеческий капитал, культуру и культурную инфраструктуру. Таким образом, в разных случаях государство выступает:
как меценат, финансирующий культурную деятельность, исходя из ценностно ориентированного подхода (культура - это ценность и общественное благо, а не услуга), без ожидания экономической отдачи;
как соинвестор в части софинансирования мероприятий и расходных полномочий субъектов Российской Федерации, когда сам механизм субсидий или межбюджетных трансфертов предусматривает показатели эффективности и целевой характер расходов;
как соинвестор, выступающий в рамках государственно-частного партнерства, и как стратегический партнер, стимулирующий приток инвестиций в важную для государства и общества сферу (охрана объектов культурного наследия, туристская отрасль, кинематограф);
как инвестор, делегирующий часть собственной ответственности и функций общественным институтам (примером этого вида культурных инвестиций являются субсидии некоммерческим организациям на реализацию творческих проектов, а также субсидии творческим и профессиональным союзам, в рамках которых оказывается поддержка региональных отделений, филиалов, выдаются гранты театральным и иным организациям. Поскольку субсидия, например, Союзу театральных деятелей выдается на поддержку развития театральной деятельности, то предполагается, что он выступает в роли института развития, которому делегирована часть функций по поддержке, развитию и стимулированию театрального дела на федеральном уровне и в регионах).
Вместе с тем следует учитывать, что унаследованный от советской модели патернализм оборотной своей стороной имеет специфическую проблему формирования у части субъектов культурной политики иждивенческих настроений в отношении обязательств государства. В этих условиях обычное для зарубежной практики намерение инвестора оценить и проконтролировать эффективность инвестиций (с точки зрения экономической целесообразности понесенных расходов, целевого характера расходования средств, возможной оптимизации будущих расходов) порой воспринимается как вмешательство в творческую деятельность или формирование конкурентных условий для доступа к ресурсам. Однако общей нормой мировой практики является конкуренция творческих проектов. В некоторых направлениях культурной деятельности, в частности, в сфере креативных (творческих) индустрий, конкуренция за получение государственных инвестиций будет сохраняться всегда.
В Российской Федерации, где региональное и этнокультурное многообразие - историческая традиция, делегирование части полномочий и функций с более высокого властного уровня является естественным. Это в определенной мере относится и к общественным институтам, которым в соответствии с принципом субсидиарности могут делегироваться отдельные функции.
Особенностью современного подхода к гуманитарной сфере является узковедомственный подход к культуре, а также отчасти утилитарное понимание культуры как сферы услуг. Это порождает более низкий общественный статус культуры, что не соответствует подходам, зафиксированным в Основах государственной культурной политики, и стратегическим интересам Российской Федерации.
Важнейшим условием обеспечения эффективности культурной политики является формирование условий для постепенного увеличения внебюджетных источников финансирования. Существующий мировой опыт, в том числе иностранных государств с развитой системой поддержки культуры из внебюджетных и иных альтернативных источников финансирования, свидетельствует, что многоканальная система финансирования может включать в себя следующие (дополнительные к существующим) элементы:
Дифференцированные нормативы устанавливают в различных странах минимальные доли расходов на культуру в бюджетах всех уровней бюджетной системы государства для обеспечения, прежде всего, гарантий доступности для широких слоев населения культурных благ.
Общенациональная лотерея в области культуры - один из чрезвычайно распространенных в зарубежной практике механизмов привлечения в сферу культуры дополнительных негосударственных финансовых средств. Отчисления от общенациональной лотереи позволяют реализовывать многие социальные, гуманитарные, инфраструктурные проекты в сфере культуры.
Создание эффективной системы стимулирования частной и корпоративной меценатской деятельности в иностранных государствах обеспечило значительную долю негосударственных инвестиций в общем объеме расходов на культуру. Мировая практика стимулирования меценатской деятельности базируется на системе налоговых преференций в отношении физических лиц, государственных и негосударственных организаций культуры, коммерческих организаций, занимающихся благотворительностью в сфере культуры. Это позволяет привлекать в сферу культуры частные и корпоративные инвестиции.
Институт бюджетных назначений также позволяет привлечь в сферу культуры дополнительные финансовые вложения через законодательное предоставление права каждому налогоплательщику по его выбору направлять в пределах от 1 до 2 процентов его подоходного налога на поддержку культуры.
Введение маркированных налогов предусматривает прямое направление в сферу культуры части отчислений от конкретных видов налогов и сборов, перечень которых устанавливается законодательством Российской Федерации. Согласно мировой практике в качестве таких налогов могут использоваться акцизы на алкогольную и табачную продукцию, доходы от тотализаторов и букмекерских контор и др.
Создание фондов целевого капитала является перспективным направлением аккумулирования финансовых средств в целях долгосрочной поддержки сферы культуры. В ряде стран фонды целевого капитала (эндаумент-фонды) на федеральном и региональном уровнях часто аккумулируют поступления от института бюджетных назначений и маркированных налогов.
Среди других рисков и проблем, определяющих целесообразность выработки новой модели культурной политики, являются сложности межведомственного взаимодействия по вопросам развития культуры, неполное соответствие инфраструктуры культуры вызовам нового времени, недофинансирование культуры и недиверсифицированность источников ее поддержки, несовершенство системы институтов развития, наконец, необходимость учета целей, задач и приоритетов Основ государственной культурной политики и Стратегии в документах стратегического планирования, в том числе разрабатываемых в целях планирования и программирования.
Инерционный сценарий реализации Стратегии предусматривает сохранение основных тенденций в культурной сфере, проблем и уровня финансирования (совокупные расходы на культуру за счет всех источников, включая внебюджетные, - 0,57 процента валового внутреннего продукта). При этих условиях положение сферы культуры будет относительно стабильным, однако средств и механизмов для достижения качественных, количественных, инфраструктурных изменений, предусматриваемых Основами государственной культурной политики, недостаточно. При этом соотношение средней заработной платы в сфере культуры и средней заработной платы в среднем по экономике уже к 2018 году достигнет 100 процентов. Существует возможность формирования к 2025 году правовых и отчасти налоговых условий для более активного развития благотворительности и меценатства.
Однако имеющиеся ресурсы и региональная инфраструктура не обеспечат в качестве основания экономического процветания приоритетное культурное и гуманитарное развитие. В связи с этим существует вероятность того, что численность занятых в сфере культуры к 2030 году сократится ориентировочно на 12 - 15 процентов к уровню 2015 года.
Инерционный сценарий не позволит качественно изменить ситуацию с развитием культурной инфраструктуры и сохранением объектов культурного наследия. Фактор значительного физического износа как культурной инфраструктуры, так и объектов культурного наследия будет носить постоянный самовоспроизводящийся характер. Так, к 2030 году долю учреждений культуры и искусства, находящихся в федеральной собственности, состояние которых является удовлетворительным, возможно будет увеличить по сравнению с 2014 годом только на 16 процентов, а долю объектов культурного наследия федерального значения, состояние которых является удовлетворительным, - только на 11 - 12 процентов.
Одновременно при сохранении существующего объема финансирования и количества проводимых мероприятий будет сохраняться тенденция к снижению количества объектов, находящихся в хорошем и удовлетворительном состоянии. Без существенного увеличения финансирования мероприятий по сохранению и государственной охране объектов культурного наследия можно прогнозировать дальнейшее ухудшение состояния объектов культурного наследия вплоть до их невосполнимой утраты.
Инерционный сценарий в целом не ухудшит положение федеральных театральных и концертных учреждений и позволит осуществлять их гастрольную деятельность. Однако в регионах и муниципальных образованиях инерционный сценарий будет сопровождаться дальнейшей оптимизацией сетей учреждений культурно-досугового типа и библиотек, в первую очередь в сельской местности. Региональная обеспеченность организациями культуры в соответствии с социальными нормативами и нормами будет составлять около 40 процентов, доля региональных объектов культурного наследия, находящихся в руинированном и неудовлетворительном состоянии, будет увеличиваться, региональные диспропорции будут сохранять тенденцию к росту, продолжится отток профессиональных кадров из села и малых городов в центральные регионы.
Инновационный сценарий реализации Стратегии предусматривает быстрое достижение качественно иного социального статуса культуры, ресурсно и законодательно обеспеченного уже на I этапе реализации Стратегии, кратное увеличение совокупных расходов на культуру за счет всех источников (до 1,5 процента валового внутреннего продукта до 2020 года согласно Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года), в которых доля внебюджетных поступлений будет увеличиваться, в том числе благодаря государственно-частному партнерству, меценатству и использованию альтернативных источников финансирования культуры.
Отличительными особенностями инновационного сценария станут значительные инвестиции в человеческий капитал и систему профессионального образования, обеспечивающие лидирующие позиции российского профессионального образования в мире, существенные государственные и частные инвестиции в развитие материально-технической базы и инфраструктуру федеральных и региональных учреждений культуры, реализация крупномасштабных инвестиционных проектов (в том числе в рамках государственно-частного партнерства, для чего будут созданы законодательные условия и стимулы), а также инвестиционная привлекательность культуры на российском и международном уровнях.
При реализации этого сценария доля учреждений культуры и искусства, находящихся в федеральной собственности, состояние которых является удовлетворительным, к 2030 году составит 100 процентов, а доля объектов культурного наследия, находящихся в федеральной собственности, состояние которых является удовлетворительным, - 90 процентов. При этом численность занятых в сфере культуры будет возрастать.
Реализация этого сценария позволит достигнуть прорывных результатов фактически на всех ключевых проблемных направлениях, кардинальным образом изменить ситуацию с сохранением объектов культурного наследия и культурной инфраструктурой, в том числе в регионах Российской Федерации, к 2030 году достигнуть, а в ряде регионов превысить социальные нормативы и нормы обеспеченности организациями культуры в субъектах Российской Федерации, существенно расширить сети учреждений культуры и искусства (включая профессиональное образование) с учетом меняющихся демографических, социально-экономических особенностей и сокращающихся региональных диспропорций, а также обеспечить расширение распространения русского языка и культуры в мире.
Базовый сценарий определяется постепенным развитием имеющихся позитивных тенденций и постепенным преодолением существующих проблем, увеличением совокупных расходов на культуру за счет всех источников (к 2030 году - до 1,4 процента внутреннего валового продукта), в которых доля внебюджетных поступлений будет постепенно возрастать, повышением эффективности государственного управления и привлечением к реализации государственной культурной политики иных субъектов культурной политики, обеспечением приоритетного культурного и гуманитарного развития.
При базовом сценарии не произойдет взрывного роста, но продвижение культуры как стратегического национального приоритета, концентрация имеющихся ресурсов и постепенное подключение элементов многоканальной системы финансирования культуры на приоритетных направлениях будут способствовать заметному улучшению положения культуры, повышению качества человеческого потенциала и модернизации материально-технической базы.
Базовый сценарий с большей вероятностью может быть реализован при увеличении совокупных расходов на культуру за счет всех источников до 0,8 процента валового внутреннего продукта уже к 2020 году. Подобный сценарий позволит к 2030 году увеличить до 90 процентов долю учреждений культуры и искусства, находящихся в федеральной собственности, состояние которых является удовлетворительным. При этом доля объектов культурного наследия, находящихся в федеральной собственности, состояние которых является удовлетворительным, за указанный период составит 59 процентов. К началу 2018 года будет завершено внесение информации об объектах культурного наследия в электронную базу данных единого государственного реестра объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации.
Базовый сценарий предполагает продвижение стратегических законодательных инициатив, направленных на стимулирование государственно-частного партнерства, существенное увеличение финансирования мероприятий по сохранению и государственной охране объектов культурного наследия. При этом сценарии можно прогнозировать вывод объектов культурного наследия из аварийного и руинированного состояния, увеличение количества объектов культурного наследия, находящихся в хорошем и удовлетворительном состоянии, и соответствующее сокращение количества памятников, находящихся в неудовлетворительном состоянии.
К 2020 году должны быть утверждены границы территории и предметы охраны 40 процентов объектов культурного наследия, мероприятия по государственной охране которых осуществляются на федеральном уровне, границы зон охраны 80 процентов объектов культурного наследия федерального значения, входящих в состав номинаций Списка всемирного наследия ЮНЕСКО, границы 75 процентов исторических поселений федерального значения, их предметы охраны, перечни исторически ценных градоформирующих объектов, а также должно быть увеличено количество российских объектов, включенных в Список всемирного наследия ЮНЕСКО, до 32 таких объектов.