Действующий
6. На момент издания Указа от 9 декабря 1994 года N 2166 законодательное регулирование допускало использование Вооруженных Сил Российской Федерации для защиты государства не только от внешних угроз, но также для собственно защиты населения, территории и суверенитета (статья 1 Закона Российской Федерации от 24 сентября 1992 года "Об обороне") и для защиты от внутренних угроз, направленных против личности, общества и государства, включая его конституционный строй, суверенитет и территориальную целостность (статья 1 Закона Российской Федерации от 5 марта 1992 года "О безопасности").
"Об обороне" и "О безопасности" не связывают использование Вооруженных Сил только с введением чрезвычайного или военного положения.
Президент Российской Федерации, являясь в соответствии со статьей 87 Конституции Российской Федерации Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами, осуществляет общее руководство по их использованию в качестве сил обеспечения безопасности, а также принимает оперативные решения по обеспечению безопасности в пределах определенной законом компетенции (статья 11 Закона Российской Федерации "О безопасности"). При этом Конституция Российской Федерации и законы
Такая позиция законодателя подтверждается и деятельностью Государственной Думы в связи с положением в Чеченской Республике и с изданием Указа Президента Российской Федерации от 9 декабря 1994 года N 2166. Принимая постановление от 23 декабря 1994 года, Государственная Дума заявила, что разоружение созданных в этой республике незаконных регулярных вооруженных формирований, оснащенных танками, ракетными установками, артиллерийскими системами и боевыми самолетами, "без использования сил армии невозможно в принципе". Подобные ситуации не охватываются основаниями использования Вооруженных Сил при стихийных бедствиях и авариях, предусмотренными Законом РСФСР от 17 мая 1991 года "О чрезвычайном положении" (пункт "б" статьи 4, часть третья статьи 21).
Из возможности использования Вооруженных Сил для защиты национального единства и территориальной целостности государства исходят также международные договоры, в которых участвует Российская Федерация и которые в соответствии со статьей 15 (часть 4) Конституции Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Учитывая подобные ситуации, международное сообщество формулирует в Дополнительном протоколе к Женевским конвенциям от 12 августа 1949 года (Протокол II) правила относительно защиты жертв вооруженных конфликтов немеждународного характера.
Законом РСФСР от 18 апреля 1991 года "О милиции", законами Российской Федерации от 24 сентября 1992 года "О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации", от 13 марта 1992 года "Об оперативно-розыскной деятельности в Российской Федерации" и другими законодательными актами Российской Федерации возможны и допустимы при осуществлении возложенных Правительством на соответствующие органы полномочий "по изъятию незаконно хранящегося оружия, выявлению и задержанию лиц, подозреваемых в совершении тяжких преступлений" (пункт 3 постановления), и, следовательно, соответствуют статье 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации.
8. В постановлении Правительства Российской Федерации от 9 декабря 1994 года N 1360 "Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа" предусмотрены конкретные меры во исполнение действующих законов Российской Федерации и Указа Президента Российской Федерации от 9 декабря 1994 года N 2166, в том числе и связанные с ограничениями конституционных прав и свобод. Большинство из этих мер по своему объему, содержанию и условиям применения не выходят за пределы тех ограничений, которые в соответствии с
Вместе с тем предписание части 5 абзаца первого пункта 3 постановления о "выдворении за пределы Чеченской Республики лиц, представляющих угрозу общественной безопасности и личной безопасности граждан и не проживающих на территории данной республики" не может рассматриваться как тождественное установленному пунктом 22 статьи 11 Закона РСФСР "О милиции" праву милиции "не допускать граждан на отдельные участки местности и объекты, обязывать их остаться там или покинуть эти участки и объекты в целях защиты здоровья, жизни и имущества граждан, проведения следственных и розыскных мероприятий".
Предписание части 5 абзаца первого пункта 3 постановления не может опираться и на полномочия внутренних войск, установленные пунктом "г" части второй статьи 23 Закона Российской Федерации "О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации", поскольку эти полномочия, совпадающие по своему содержанию с предусмотренными пунктом 22 статьи 11 Закона РСФСР "О милиции", могут применяться внутренними войсками только в условиях правового режима чрезвычайного положения.
В абзаце втором пункта 6 рассматриваемого постановления Временному информационному центру при Роскомпечати предписывается немедленно лишать аккредитации журналистов, работающих в зоне вооруженного конфликта, за передачу недостоверной информации, пропаганду национальной или религиозной неприязни.
частью пятой статьи 48 Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 года "О средствах массовой информации" журналист может быть лишен аккредитации, если им или редакцией нарушены установленные правила аккредитации либо распространены не соответствующие действительности сведения, порочащие честь и достоинство организации, аккредитовавшей журналиста, что подтверждено вступившим в законную силу решением суда. Таким образом, абзац второй пункта 6 рассматриваемого постановления вводит новые основания и порядок лишения журналистов аккредитации, не предусмотренные законом. Это противоречит статье 29 (части 4 и 5), закрепляющей право на свободу информации, статье 46, гарантирующей судебную защиту прав и свобод, а также статье 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации.
В соответствии с
На основании изложенного и руководствуясь частью первой статьи 71, статьями 72 и 87 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации постановил:
статьи 68 и части второй статьи 43 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" производство по делу в части, касающейся проверки конституционности Указа Президента Российской Федерации от 30 ноября 1994 года N 2137 "О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики".
1. Прекратить на основании
4. Прекратить на основании статьи 68 и пункта 1 части первой статьи 43 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" производство по делу в части, касающейся проверки конституционности Указа Президента Российской Федерации от 2 ноября 1993 года N 1833 "Об Основных положениях военной доктрины Российской Федерации", а также в части, касающейся проверки конституционности Основных положений военной доктрины Российской Федерации.
частями первой, второй и третьей статьи 3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" не может быть предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации и должна быть осуществлена другими компетентными органами.
5. Проверка конкретных действий сторон в ходе вооруженного конфликта с точки зрения соблюдения Дополнительного протокола к Женевским конвенциям от 12 августа 1949 года, касающегося защиты жертв вооруженных конфликтов немеждународного характера (Протокол II), в соответствии со статьей 125 Конституции Российской Федерации и
6. Федеральному Собранию Российской Федерации надлежит упорядочить законодательство об использовании Вооруженных Сил Российской Федерации, а также о регулировании других возникающих в условиях экстраординарных ситуаций и конфликтов вопросов, в том числе вытекающих из Дополнительного протокола к Женевским конвенциям от 12 августа 1949 года, касающегося защиты жертв вооруженных конфликтов немеждународного характера (Протокол II).
7. Согласно частям первой и второй статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление является окончательным, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после его провозглашения и действует непосредственно.
8. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление подлежит опубликованию в "Собрании законодательства Российской Федерации", "Российской газете", иных официальных изданиях органов государственной власти Российской Федерации, а также в "Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации".
Поддерживая постановление по существу рассматриваемого дела, выражаю свое особое мнение в связи с процедурой, примененной Конституционным Судом в отношении Указа Президента Российской Федерации от 9 декабря 1994 года N 2166 "О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта".
Данным актом Правительству Российской Федерации поручается использовать все имеющиеся у государства средства для обеспечения государственной безопасности, законности, прав и свобод граждан, охраны общественного порядка, борьбы с преступностью, разоружения всех незаконных вооруженных формирований. При этом из Указа следует, что это поручение дается Правительству в соответствии с пунктами "д" и "е" части 1 статьи 114 Конституции Российской Федерации, согласно которым Правительство, среди прочего, осуществляет меры по обеспечению государственной безопасности, законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью.
В сочетании с такой отсылкой к упомянутым положениям Конституции формула об использовании "всех имеющихся у государства средств" не может быть истолкована как предоставление Президентом Правительству каких-либо иных полномочий кроме тех, которые уже предписаны Правительству Конституцией Российской Федерации и действующими законами. Это подтверждается и в самом постановлении Конституционного Суда (пункт 4 мотивировочной части).
Следовательно, своим Указом Президент не создал каких-либо новых правил поведения Правительства, других органов и лиц, а значит, этот Указ не является нормативным.
Однако в соответствии со статьей 125 (часть 2, пункт "а") Конституции Российской Федерации и подпунктом "а" пункта 1 части первой статьи 3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" Конституционный Суд разрешает дела о соответствии Конституции Российской Федерации нормативных актов Президента Российской Федерации.
Поэтому считаю, что разрешение вопроса о конституционности Указа Президента Российской Федерации от 9 декабря 1994 года N 2166 "О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта" не подведомственно Конституционному Суду Российской Федерации и производство по делу в отношении этого акта следовало прекратить в соответствии со статьей 68 и на основании пункта 1 части первой статьи 43 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации".
На основании части первой статьи 76 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" излагаю свое особое мнение по данному делу.
В соответствии со статьей 65 Конституции Российской Федерации Чеченская Республика является субъектом Российской Федерации и находится в составе Российской Федерации.
В 1991-1994 годах в Чеченской Республике была чрезвычайная, экстраординарная ситуация: на ее территории не действовала федеральная Конституция, что на практике означало полное игнорирование принципа федерализма и вело к нарушениям основных прав и свобод российских граждан. Такая ситуация требовала активных практических действий федеральных властей, не исключая применения силовых методов, направленных на восстановление действия Конституции Российской Федерации на территории Чеченской Республики в полном объеме. Однако при этом все действия федеральных органов государственной власти в условиях правового государства должны осуществляться на основаниях и в порядке, предусмотренных Конституцией Российской Федерации и действующими законами.
Указ Президента Российской Федерации от 30 ноября 1994 года N 2137 "О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики" (далее - Указ Президента N 2137), Указ Президента от 9 декабря 1994 года N 2166 "О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта" (далее - Указ Президента N 2166), постановление Правительства Российской Федерации от 9 декабря 1994 года N 1360 "Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа" (далее - постановление Правительства N 1360) и Указ Президента Российской Федерации от 11 декабря 1994 года N 2169 "О мерах по обеспечению законности, правопорядка и общественной безопасности на территории Чеченской республики"* (далее - Указ Президента N 2169) составляют систему с едиными предметом регулирования, целями и задачами по решению одних и тех же проблем. Указы Президента Российской Федерации и постановление Правительства Российской Федерации направлены на восстановление конституционного строя, конституционного правопорядка и законности в Чеченской Республике и представляют единство по своему содержанию: они последовательно раскрывают комплекс соответствующих мер с той или иной степенью конкретизации, направленных на достижение указанных целей. Поэтому нельзя давать конституционную оценку какому-либо акту в отрыве от других актов этого ряда.
Именно системное рассмотрение Указов Президента Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации обнаруживает их нормативную природу и нормативное значение.
Нормативный характер исследуемых актов определяется наличием в них не только норм как правил поведения, в которых одна сторона является носителем права, а другая - соответствующей обязанности, но и специфических норм - норм-принципов, норм-целей, норм-программ, норм-рекомендаций. При таком понимании нормы все части акта имеют нормативное значение, включая его преамбулу, которая определяет цели, характер и назначение всех других норм (норм-правил, норм-рекомендаций и т.д.), содержащихся в акте.
Указ Президента N 2137 нормативен в силу того, что он предусматривает осуществление мер по восстановлению конституционной законности и правопорядка в режиме чрезвычайного положения на территории Чеченской Республики со всеми вытекающими отсюда последствиями (ограничение ряда прав граждан и др.), предоставляет особые полномочия группе руководства действиями по разоружению и ликвидации вооруженных формирований, введению и поддержанию режима чрезвычайного положения в Чеченской Республике, руководителю группы, в том числе полномочия, не предусмотренные Конституцией Российской Федерации и действующими в Российской Федерации законами.
Указ Президента N 2166 нормативен в силу того, что он предоставляет исключительные полномочия Правительству Российской Федерации "использовать все имеющиеся у государства средства для обеспечения государственной безопасности, законности, прав и свобод граждан, охраны общественного порядка, борьбы с преступностью, разоружения всех незаконных вооруженных формирований".
Постановление Правительства N 1360 нормативно в силу того, что оно возлагает на ряд министерств и ведомств обязанности по введению и поддержанию на территории Чеченской Республики особого режима без объявления там чрезвычайного или военного положения, а также в силу распространения норм действующего законодательства на военнослужащих, выполняющих задачи, предусмотренные названным постановлением.
Указ Президента N 2169 нормативен в силу того, что он, во-первых, отменяет нормативный Указ Президента N 2137, а во-вторых, предусматривает, что группа руководства по обеспечению законности, правопорядка и общей безопасности, разоружению и ликвидации незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики действует вне режима чрезвычайного положения, в течение неопределенного периода времени, с новым распределением функций между ее руководителями. Группе руководства, ее руководителям, Министерству обороны Российской Федерации Указом предоставлен ряд полномочий, в том числе не предусмотренных Конституцией Российской Федерации и действующими законами.
Уяснение целей, сформулированных в преамбулах исследуемых актов, вне связи с теми мерами, которые ими предусматривались, показывает их соответствие Конституции Российской Федерации.
Так, цель Указа Президента N 2137 - восстановление конституционной законности и правопорядка в режиме чрезвычайного положения в связи с обстоятельствами, указанными в преамбуле данного Указа (продолжение вооруженного конфликта в Чеченской Республике и т.д.).
Указ Президента N 2166 ставил целью обеспечение государственной безопасности, законности, прав и свобод граждан, охраны общественного порядка, борьбы с преступностью, разоружения всех незаконных вооруженных формирований.
Целью постановления Правительства Российской Федерации N 1360 является обеспечение государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан, борьбы с преступностью, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики.