Действующий
Однако и принимая во внимание, что данный Указ реально не действовал и признан утратившим силу, считаю, что в части положений, ограничивающих права граждан, уже в момент подписания он не соответствовал по порядку введения в действие и опубликования Конституции Российской Федерации, а именно ее статье 15 (часть 3), предусматривающей, что "любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения". Введение такого рода актов в действие с момента подписания не соответствует обязанности органов власти следовать Конституции и законам.
1. Указ Президента Российской Федерации от 9 декабря 1994 года N 2166 "О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта", адресованный Правительству Российской Федерации, является распорядительным, а не нормативным актом.
Доводы Совета Федерации о том, что этот Указ, рассматриваемый в системе с изданным на его основе постановлением Правительства, приобретает нормативное значение, необоснованны. Рассмотрение названных актов в их взаимосвязи имеет значение для установления субъектов и содержания реализованных путем их издания правомочий, но не придает Указу N 2166 нормативного характера. Данный Указ не содержит материально-правовых норм, закрепляющих полномочия или ответственность Правительства. В нем нет и установлений о порядке принятия, опубликования и введения в действие какого-либо другого нормативного, в частности правительственного, акта, которые в соответствии с пунктом 3 части первой статьи 86 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" могли бы рассматриваться в качестве элементов нормативных предписаний, подлежащих проверке Конституционным Судом. Оценка же конституционности Указа как распорядительного правового акта не подведомственна Конституционному Суду, который разрешает дела о соответствии Конституции лишь нормативных актов (статья 125, часть 2, Конституции, пункт "а" части первой статьи 3 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации).
2. В запросе Совета Федерации о проверке конституционности Указа N 2166 фактически оспаривается компетенция Президента. Совет Федерации утверждает, что названным Указом нарушено установленное Конституцией разграничение полномочий между органами государственной власти, поскольку использование Вооруженных Сил Российской Федерации на ее территории при чрезвычайных обстоятельствах возможно только при чрезвычайном или военном положении и без согласия Совета Федерации не допускается. Следовательно, Совет Федерации настаивает на своей компетенции при решении данного вопроса.
Таким образом, обращение в Конституционный Суд вызвано, по существу, спором о компетенции. При разрешении такого спора предметом рассмотрения в Конституционном Суде могут быть не только нормативные, но и иные правовые акты или действия правового характера.
3. Совет Федерации в данном случае вправе оспаривать в Конституционном Суде компетенцию Президента, реализованную в издании ненормативного Указа N 2166. Советом Федерации ранее были приняты несколько постановлений (от 8 декабря 1994 года, 17 декабря 1994 года и 19 января 1995 года), в которых Президенту предлагалось дать поручения органам исполнительной власти о неприменении силы на территории Чеченской Республики до принятия в соответствии с Конституцией Российской Федерации решения по этому вопросу компетентными органами. Такое предварительное обращение к государственному органу, компетенция которого оспаривается, предусмотрено пунктами 5 и 6 части первой статьи 93 Закона о Конституционном Суде в качестве условия допустимости рассмотрения спора о компетенции.
Согласно части третьей статьи 74 названного Закона Конституционный Суд не связан доводами сторон, в том числе их обоснованием процедуры, в которой может быть проверена конституционность акта, т.е. в данном случае ходатайством Совета Федерации рассмотреть Указы Президента в порядке проверки нормативных актов.
Суд вправе перейти к другой предусмотренной Законом процедуре и проверить оспариваемый в данном деле распорядительный акт как предмет спора о компетенции, поскольку это соответствует содержанию обращения Совета Федерации и им фактически были соблюдены условия, при которых ходатайство по такому спору является допустимым.
4. Конституционный Суд, руководствуясь статьей 94 Закона о Конституционном Суде, рассматривает такие споры исключительно с точки зрения установленного Конституцией разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, а также с точки зрения разграничения компетенции между федеральными органами государственной власти.
Результатом рассмотрения спора о компетенции должно быть подтверждение или отрицание конституционных полномочий органа государственной власти издать акт правового характера (статья 95 Закона). При этом вопрос об оценке содержания распорядительных ненормативных актов не возникает, так как это содержание исчерпывается осуществленным полномочием.
Вывод Конституционного Суда о том, что Указ Президента N 2166 принят в пределах его конституционных полномочий (пункт 2 резолютивной части постановления), реализует возможности оценки распорядительного акта Президента в споре о компетенции, предусмотренные частью первой статьи 95 Закона.
Проверяя наличие конституционной компетенции, осуществленной посредством принятия ненормативных правовых актов, Конституционный Суд воздерживается от исследования их реализации. Исполнение подобных актов не является правоприменительной практикой по смыслу Закона о Конституционном Суде. Такая практика имеет значение лишь для выявления содержания правовых норм, но не распорядительных предписаний. Результаты исполнения последних - предмет исследования других судов.
Постановление Правительства Российской Федерации от 9 декабря 1994 года N 1360 "Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа" в соответствии со статьей 115 Конституции Российской Федерации принято во исполнение как Указа Президента Российской Федерации от 9 декабря 1994 года N 2166, так и иных действующих законов, что видно из текста постановления. Проверке с точки зрения соответствия Конституции подлежали только его нормативные положения (пункт "а" части 2 статьи 125 Конституции Российской Федерации, статьи 84-87 Закона о Конституционном Суде). Однако некоторые из них по своему характеру являются вторичными нормативными предписаниями, так как воспроизводят нормы действующих законов, и даже при сомнении в их конституционности не могут быть проверены в данном деле Конституционным Судом по собственной инициативе.
Вместе с тем введение каких-либо новых нормативных ограничений прав граждан постановлением Правительства (или иным подзаконным актом) противоречит статье 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, поскольку согласно этой конституционной норме такие ограничения допускаются не иначе как на основании федерального закона. Конституционный Суд, исходя из этих посылок, признал неконституционным ряд ограничений, содержащихся в рассматриваемом постановлении.
Однако по тем же мотивам не соответствует Конституции положение части 2 абзаца первого пункта 3 постановления, допускающее "проверку документов в местах скопления граждан". Эта мера, по действующему законодательству, возможна только в режиме чрезвычайного положения. Ее введение постановлением Правительства без объявления такого положения нарушает статью 31 Конституции Российской Федерации, гарантирующую право граждан на свободу собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования.
Нормативное содержание, являющееся, по существу, правоограничивающим и неконституционным, имеет также абзац первый пункта 4 постановления, предписавший Министерству внутренних дел Российской Федерации "обеспечить закрытие административных границ Чеченской Республики". Данное предписание не согласуется с правом на свободу передвижения, закрепленным в статье 27 Конституции. "Закрытие границ" не совпадает по объему и содержанию с правомочием внутренних войск проводить оцепление (блокирование) участков местности при пресечении массовых беспорядков и групповых нарушений общественного порядка, что допускается пунктом "ж" части первой статьи 23 Закона Российской Федерации "О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации".
На основании части первой статьи 76 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" излагаю следующее особое мнение.
I. О нормативности рассматриваемых Конституционным Судом правовых актов. В действующей Конституции Российской Федерации не содержатся достаточно определенные критерии нормативности правовых актов. Суд, однако, не вправе игнорировать того, что закрепленный в статье 10 Конституции Российской Федерации принцип разделения властей предполагает судебную проверку любого правового акта, издаваемого главой государства, законодательной или исполнительной властью. В правовом государстве с присущим ему разделением властей не может быть актов публичной власти, изъятых из-под судебного контроля. Между тем суды общей юрисдикции или арбитражные суды не вправе, согласно действующему законодательству, включая Конституцию и Закон Российской Федерации от 27 апреля 1993 года "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан", оценивать эти акты с точки зрения их соответствия Конституции или их законности, когда масштабом легитимности оцениваемого акта выступает не Конституция, а закон.
Следовательно, руководствуясь статьей 10 Конституции Российской Федерации, Конституционный Суд при определении нормативности трех указов Президента Российской Федерации (от 2 ноября 1993 года N 1833, от 30 ноября 1994 года N 2137, от 9 декабря 1994 года N 2166) и постановления Правительства Российской Федерации (от 9 декабря 1994 года N 1360) должен соотносить эту проблему с прямым действием Конституции Российской Федерации и оценивать собственную компетенцию, закрепленную в статье 125 (часть 2) Конституции, в соответствии с принципом разделения властей.
Таким образом, все указанные правовые акты вопреки мнению большинства судей являются нормативными и при наличии прочих условий подпадают под юрисдикцию Конституционного Суда Российской Федерации, определяемую, в частности, статьей 125 (часть 2) Конституции Российской Федерации, а запрос обратившихся в Конституционный Суд заявителей соответствует требованиям статей 84 и 85 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации".
Вместе с тем полагаю, что производство по делу в части, касающейся Указа Президента Российской Федерации от 2 ноября 1993 года N 1833 "Об Основных положениях военной доктрины Российской Федерации", должно быть на основании статьи 68 названного Закона прекращено. Но не потому, что данный Указ и Основные положения военной доктрины не содержат нормативных предписаний, как посчитал Конституционный Суд, а потому, что вопрос, разрешаемый данным Указом и утвержденной (в редакции Указа - "принятой") им военной доктриной (в редакции Указа - "Основными положениями военной доктрины"), не получил разрешения в Конституции Российской Федерации. В ней нет запрета на использование Вооруженных Сил Российской Федерации для разрешения внутренних вооруженных конфликтов. Поэтому их использование зависит от усмотрения законодателя, выраженного в форме закона, пределы которого (усмотрения) определяются Конституцией. Главное конституционное требование при этом - соответствие предпринимаемых в защиту государства мер масштабам угрозы конституционному строю, ибо в противном случае действия самих органов государственной власти и их должностных лиц могут быть квалифицированы как посягательство на конституционный строй.
Это, однако, не снимает вопроса о соответствии данного Указа действующим федеральным законам. Согласно статье 90 (часть 3) Конституции Российской Федерации указы и распоряжения Президента Российской Федерации не должны противоречить не только Конституции, но и федеральным законам.
II. Об объекте охраны. Существо рассматриваемого Конституционным Судом дела заключается в проблеме охраны государства (согласно преамбуле Конституции - сохранении "исторически сложившегося государственного единства"), под которой следует понимать систему конституционных органов и конституционных институтов, гарантирующих сохранение правового и фактического состояния государства и эффективное противостояние посягательствам на государство, от кого бы они ни исходили. Объектами охраны являются целостность и неприкосновенность территории государства, единство системы государственной власти (статьи 4 и 5 Конституции Российской Федерации), в целом юридическая и фактическая конституция (конституция в материальном смысле) и закрепленные в главе 1 Конституции Российской Федерации основы конституционного строя, в том числе демократическая федеративная правовая государственность с республиканской формой правления, права и свободы человека и гражданина, народный суверенитет, федерализм как они закреплены в действующем Основном Законе Российской Федерации.
III. Поводы к осуществлению мер по охране государства. Акты федеральных органов государственной власти, оцениваемые Конституционным Судом, не могут рассматриваться вне контекста тех событий, которыми они были вызваны. Сформированные в 1991 году в Чеченской Республике органы с точки зрения федерального законодательства, на котором основывается деятельность Конституционного Суда Российской Федерации, без законных к тому оснований присвоили государственную власть. Согласно статье 3 (часть 4) Конституции Российской Федерации никто не может присваивать власть в Российской Федерации. Прежняя Конституция также предусматривала, что право на власть приобретается любыми органами и лицами лишь в результате свободного волеизъявления народа, выраженного посредством выборов. В связи с этим пятый Съезд народных депутатов РСФСР 2 ноября 1991 года в своем постановлении "О признании незаконными выборов, проведенных 27 октября 1991 года в Чечено-Ингушской Республике" пришел к выводу, что проведенные в Чечено-Ингушской Республике 27 октября 1991 года выборы парламента и Президента республики незаконны, а принятые ими акты не подлежат исполнению.
Конституционный Суд, однако, должен учитывать возможное в условиях глубоких формационных преобразований, переживаемых страной, несовпадение законности и легитимности. Если тем не менее отношение федеральных органов государственной власти к органам и лицам, фактически осуществлявшим властные полномочия в Чеченской Республике в 1991 - 1994 годах, предопределялось названным постановлением, не только Президент Российской Федерации, но и иные конституционные органы государственной власти были обязаны принять меры по восстановлению нарушенного конституционного строя. Полномочия федеральных органов государственной власти при этом определяются в соответствии с принципом разделения властей, как он закреплен в статье 10 Конституции Российской Федерации и раскрывается в последующих ее положениях. Президент Российской Федерации - не единственный хранитель государственности, эта функция Конституцией Российской Федерации возлагается на все конституционные органы государства и их должностных лиц и осуществляется ими в соответствии с их компетенцией. Поэтому всякое вторжение в компетенцию других органов и должностных лиц есть нарушение принципа разделения властей (статья 10 Конституции) и в свою очередь должно квалифицироваться как присвоение властных полномочий (статья 3, часть 4, Конституции) и влечь предусмотренные федеральным законом последствия.
IV. Об объеме полномочий Президента и Правительства Российской Федерации по восстановлению конституционного строя. Усмотрение Президента и Правительства Российской Федерации в подобной ситуации ограничено выбором предусмотренных Конституцией и законом средств охраны суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности. Главное заключается в том, что предпринимаемые главой государства меры должны быть законны. Объем полномочий Президента в подобных ситуациях определяется законодательной властью. Действующая Конституция Российской Федерации не предусматривает появления в периоды кризисов исключительных, или скрытых, полномочий главы государства на основе надпозитивного права государственной необходимости. Согласно статье 80 (часть 2) Конституции Российской Федерации Президент принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности не по личному усмотрению, а в установленном Конституцией порядке. Акты главы государства подзаконны. Они не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам (статья 90, часть 3, Конституции Российской Федерации). Другое дело, что действующее законодательство в этой сфере страдает пробельностью и противоречивостью и не предусматривает принятие мер, адекватных возможным угрозам Конституции Российской Федерации и потребностям охраны государства. Но это не означает, что Президент Российской Федерации может действовать в подобных ситуациях по собственному усмотрению, опираясь на статью 82 (часть 1) Конституции Российской Федерации, в которой содержится текст его присяги. Присяга является гарантией от умышленного нарушения главой государства Конституции, но не предоставляет ему никаких дополнительных полномочий.
Тем не менее из Конституции Российской Федерации можно вывести некоторые основные критерии правомерности действий федеральных органов государственной власти в таких условиях: а) сохранение и стабильность основ конституционного строя Российской Федерации; б) уважение основ правового статуса личности и незыблемость неотъемлемых прав человека и гражданина; в) стабильность Федеративного договора как он интегрирован в Конституцию; г) уважение и соблюдение общепризнанных принципов и норм международного права и обязательств по международным договорам с участием Российской Федерации.
В связи с этим оспариваемые акты Президента и Правительства Российской Федерации не могут оцениваться Конституционным Судом не только без учета событий, которыми они были вызваны, но и вне последовавших за их исполнением результатов. В частности, реализация указанных актов вызвала многочисленные жертвы среди мирного населения, большие разрушения и уничтожение имущества граждан. Неадекватность актов, и особенно мер по их реализации, потребностям пресечения покушения на конституционный строй Российской Федерации им самим придает характер покушения на Конституцию Российской Федерации.
При этом речь не может идти о так называемых эксцессах исполнителя. Конституционная ответственность за реализацию актов публичной власти не может возлагаться на непосредственного исполнителя. Части и подразделения Вооруженных Сил и личный состав МВД Российской Федерации не могут и не должны нести конституционную ответственность за исполнение государственно-властных велений главы государства или Правительства Российской Федерации, ибо имеется причинно-следственная связь между оцениваемыми Конституционным Судом актами и многочисленными жертвами и разрушениями в Чеченской Республике.
В связи с этим полагаю не соответствующим природе конституционного правосудия лишь сопоставление текстов оцениваемых актов и текста Конституции Российской Федерации. Такая позиция противоречит части второй статьи 43 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", в которой говорится именно о действии акта, т.е. о его интеграции в социальную практику, а также части второй статьи 74 того же Закона, в которой говорится о сложившейся правоприменительной практике. Тем самым Конституционный Суд ориентируется не на лингвистический анализ текста актов, а на их содержательную характеристику сквозь призму действующей Конституции Российской Федерации.
1. Полагаю безосновательным прекращение производства по делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 30 ноября 1994 года N 2137 "О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики", помеченного грифом "секретно". В данном случае действие Указа N 2137 (а в части второй статьи 43 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" говорится именно о действии проверяемого акта) отождествлено с его реализацией. Между тем права человека и гражданина были ограничены самим изданием этого акта, и поэтому Конституционный Суд был обязан рассмотреть его соответствие Конституции Российской Федерации по существу, имея, кроме того, в виду, что в период своего действия этот Указ был помечен грифом "секретно", а согласно статье 15 (часть 3) Конституции Российской Федерации любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.
Обращаю внимание также на то, что при этом Конституционным Судом нарушена правовая логика подхода к оценке проверяемых актов: если в одном случае (применительно к Указу Президента Российской Федерации от 9 декабря 1994 года N 2166 и постановлению Правительства Российской Федерации от 9 декабря 1994 года N 1360) результаты их реализации признаны не имеющими значения для вывода об их конституционности, в другом (применительно к Указу Президента Российской Федерации от 30 ноября 1994 года N 2137) - именно последствия реализации (Конституционный Суд пришел к выводу, что предусмотренные Указом N 2137 меры реализованы не были) положены в основу содержащегося в пункте 1 резолютивной части постановления Конституционного Суда Российской Федерации решения.
2. Оцениваемые Конституционным Судом акты в процессе их реализации оказались репрессивной мерой, в конечном счете наносящей ущерб основам конституционного строя Российской Федерации. В частности, избранные в соответствии с этими актами способы охраны Конституции Российской Федерации на территории Чеченской Республики привели к нарушению принципа демократического правового государства (статья 1, часть 1, Конституции Российской Федерации), согласно которому конституционные органы государственной власти могут действовать только в рамках установленных Конституцией полномочий и в предписанных ею пределах. В данном контексте противоречит статьям 80 (часть 2) и 90 (часть 3) Конституции Российской Федерации содержащаяся в пункте 2 мотивировочной части постановления Конституционного Суда посылка о существовании у Президента Российской Федерации исключительных полномочий на основе так называемого надпозитивного права государственной необходимости.
Неадекватность использовавшихся для достижения указанных в оспариваемых актах средств провозглашенным в них целям привела к нарушению закрепленного в статье 2 Конституции Российской Федерации принципа, согласно которому человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Обязанность признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина охватывает как нормотворчество, так и правореализацию на всех ее стадиях и в любых формах, и невыполнение этой конституционной обязанности государства, его органов и должностных лиц не может быть оправдано так называемыми эксцессами исполнителя. Конституционная ответственность за реализацию актов публичной власти не может возлагаться на непосредственного исполнителя. Тем более, что федеральные органы государственной власти были информированы о грубых нарушениях прав человека, вызванных реализацией оспариваемых в Конституционном Суде актов***.
3. В менее общем плане полагаю необходимым обратить внимание на пункт 1 Указа Президента Российской Федерации от 9 декабря 1994 года N 2166, которым Правительству Российской Федерации в соответствии с пунктами "д" и "е" части 1 статьи 114 Конституции Российской Федерации поручается использовать все имеющиеся у государства средства для обеспечения государственной безопасности, законности, прав и свобод граждан и пр. Такое поручение соответствует конституционному типу отношений главы государства и федеральной исполнительной власти (часть 2 статьи 80, часть 1 статьи 115, пункты "б" и "е" части 1 статьи 114 Конституции Российской Федерации) лишь при условии, что речь идет об обычных конституционных полномочиях самого Правительства. Между тем при оценке конституционности Указа N 2166 требование об использовании "всех имеющихся у государства средств" должно сопрягаться с содержащимся в преамбуле данного Указа (абзац второй) положением, что на территории России находится "вне закона" деятельность, направленная на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства и др. (статья 13, часть 5, Конституции Российской Федерации).
Таким образом, с одной стороны, игнорируется закрепленный в статье 10 Конституции Российской Федерации принцип разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, каждая из которых обладает собственной компетенцией при реализации нормы, содержащейся в статье 13 (часть 5) Конституции Российской Федерации, и самостоятельна в осуществлении своих полномочий.
С другой стороны, в строго юридическом смысле постановка "вне закона" означает изъятие граждан и их ассоциаций из-под защиты закона. Согласно статье 2 Конституции Российской Федерации государство не дарует, а признает, соблюдает и защищает права и свободы человека и гражданина. Иное истолкование данного конституционного положения означает отчуждение неотчуждаемых и принадлежащих каждому человеку от рождения прав и свобод, что является нарушением статей 17, 18, 19 Конституции Российской Федерации, а в более общем плане - принципа демократической государственности, также закрепленного в Основном Законе (часть 1 статьи 1).
4. Указом Президента Российской Федерации N 2166 предопределяется нормативное содержание постановления Правительства Российской Федерации от 9 декабря 1994 года N 1360, которое одновременно может рассматриваться как форма официального толкования акта главы государства, его действительного содержания. В частности, в пункте 1 названного постановления Министерству обороны вменяется (совместно с МВД Российской Федерации) осуществить разоружение незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики, а в случае невозможности изъятия - уничтожить авиационную, бронетанковую технику, артиллерию и другое тяжелое вооружение. Тем самым санкционируются военные действия частей и подразделений Вооруженных Сил Российской Федерации против указанных формирований.
Одновременно в пункте 3 данного акта предусмотрен ряд ограничений прав и свобод граждан, присущих обычно режиму чрезвычайного положения. Чрезвычайное положение, однако, не вводилось, и, следовательно, часть 1 статьи 56 Конституции Российской Федерации не может служить правовой основой установленных Правительством ограничений. Кроме того, акт исполнительной власти не может квалифицироваться как законное ограничение прав и свобод человека и гражданина в смысле части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации. А это означает, что Правительство также вышло за рамки своих конституционных полномочий, следовательно, проверяемое Конституционным Судом постановление N 1360 не может в этой части быть признано соответствующим Конституции Российской Федерации.
Помимо этого, в постановлении Правительства Российской Федерации N 1360 не были установлены ограничения для действий органов государства и их должностных лиц, на которых возложено исполнение данного акта, и не указаны гарантии защиты гражданского населения, объектов, необходимых для его выживания, установок и сооружений, содержащих Дополнительным протоколом к Женевским конвенциям от 12 августа 1949 года, касающимся защиты жертв вооруженных конфликтов немеждународного характера. Тем самым были созданы условия для нарушения обязательств по международным договорам Российской Федерации, которые согласно статье 15 (часть 4) Конституции Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы.