Действующий
5. Возможности экстенсивной застройки центральной части города исчерпаны, для дальнейшего осуществления строительства необходимы новые подходы.
Территория центральной части Москвы (в границах Центрального административного округа) практически вся застроена. Поэтому новое строительство здесь можно осуществлять либо путем уплотнения имеющейся застройки, либо путем освобождения территорий занятых в настоящее время различными предприятиями и организациями. Здесь имеются существенные резервы. Только промзонами на территории Центрального административного округа занято около 500 га, при этом 40% этих площадей практически не используются.
Таким образом перед Московской городской администрацией все более в практической плоскости встает проблема перебазирования, реформирования, ликвидации промышленных предприятий и организаций из исторической части города и реабилитации освобождаемых территорий в целях обеспечения дальнейшего эффективного развития города как мегаполиса с одной стороны, так и социокультурной общины с другой.
Основные причины неудач в решении проблемы вывода (перебазирования), реформирования предприятий и экономические предпосылки ее решения
Проблема вывода (перебазирования), реформирования предприятий стоит перед городской администрацией уже более 20 лет. Тем не менее неоднократно принимавшиеся на самом высоком административном уровне постановления о выводе или перебазировании тех или иных предприятий не давали результата. Это происходило потому, что эти постановления основывались на использовании исключительно административно-командных методов для решения проблемы вывода (перебазирования) или реформирования. Ни одно из этих решений не подкреплялось одновременно следующими взаимосвязанными факторами:
- существованием конкретного платежеспособного заказчика, которому земельный участок, освободившийся после вывода (перебазирования), реформирования предприятия, был бы необходим для реализации своих экономических или политических интересов и готовым финансировать работы по выводу (перебазированию) предприятия, включая осуществление на освобождающемся земельном участке нового строительства;
- наличием у государства средств, необходимых для реализации работ по выводу (перебазированию) предприятия или его реформированию;
- существованием у местных органов власти экономической заинтересованности в реальном выполнении этих работ;
- согласованием межведомственных интересов, направленных на вывод (перебазирование), реформирование конкретного предприятия;
- отсутствием экономической заинтересованности у собственника предприятия в осуществлении вывода (перебазирования), реформирования.
2. Магистральный путь решения проблемы вывода (перебазирования), реформирования предприятий - использование административно-экономических методов
В настоящее время появилась реальная возможность перехода в решении проблемы вывода (перебазирования) предприятий от административно-командных методов к административно-экономическим.
1) формирование у Московской городской администрации четкого представления о том, какие промышленные предприятия и отрасли должны стать приоритетными для города и в каком направлении в целом должен развиваться город;
2) появление потенциальных инвесторов, которые имеют капитал и готовы оплатить работы, связанные с выводом (перебазированием), реформированием предприятий с конкретных территорий и их последующей реабилитацией;
3) переход предприятий, предполагаемых к выводу (перебазированию), реформированию на рыночные отношения, в условиях которых для собственников предприятий определяющим становится экономическая целесообразность условий вывода (перебазирования), предлагаемых предприятию и величина обременений в случае его отказа от них.
В сложившихся условиях возможен переход от решения достаточно узкой задачи вывода (перебазирования) предприятий к решению более широкой задачи перебазирования, реформирования и ликвидации предприятий и организаций и реабилитации освобождаемых территорий.
В 1998 году Московская городская администрация фактически впервые запланировала выделение определенных средств на осуществление работ, связанных с осуществлением перебазирования предприятий. Однако количество предприятий, по которым уже имеются решения о выводе (перебазировании), велико, а затраты на вывод каждого из них весьма существенны. Для решения проблемы необходимо привлечение в значительных объемах заемного капитала и капитала частных инвесторов. Однако частный капитал требует определенных гарантий, то есть разработки соответствующей правовой базы и утвержденного в установленном порядке механизма взаимодействия между Московской городской администрацией, инвестором и перебазируемым (выводимым) предприятием, позволяющего осуществить весь комплекс работ в разумные сроки с минимальными затратами и тем самым обеспечить инвестору расчетную прибыль.
Целью Программы является создание системы организационных, финансово-экономических и правовых норм и мер, обеспечивающих возможность осуществления перебазирования, реформирования и ликвидации предприятий и организаций и реабилитации освобождаемых территорий как единой и целостной комплексной задачи в целях создания благоприятных условий для проживания граждан на территории города Москвы, стимулирования инвестиционной активности, предотвращения возможной социальной напряженности в связи с перебазирование или ликвидацией предприятий, организаций и отдельных производств.
Система мер должна носить универсальный характер, учитывая в то же время особенности различных организационно-правовых форм и форм собственности перебазируемых, реформируемых или ликвидируемых предприятий и организаций, и позволять применять различные источники и схемы финансирования при осуществлении перебазирования, реформирования или ликвидации предприятий и организаций и реабилитации освобождаемых территорий.
Целью реализации Программы является не получение финансовой выгоды от продажи права аренды территории, освобожденной в результате перебазирования, реформирования, ликвидации конкретного предприятия или организации, а в первую очередь в создании современной городской среды на долговременную перспективу.
Задача перебазирования, реформирования, ликвидации предприятий и реабилитации освобождаемых территорий - это сложная, комплексная задача, которая не может быть решена одним постановлением или по одной, наперед заданной схеме. Необходимо создание определенной системы взаимодействия нескольких десятков органов Московской городской администрации, определения их функций при осуществлении мероприятий по перебазированию, реформированию, ликвидации предприятий и организаций и реабилитации освобождаемой территории. Необходима перестройка сложившихся отношений с федеральными министерствами и ведомствами, подключение к процессу перебазирования, реформирования, ликвидации предприятий и реабилитации освобождаемых территорий частных инвесторов, в том числе банков, иных финансовых институтов, а также использование всех возможностей, предоставляемых действующим законодательством. Эта задача может быть решена только при условии разработки полномасштабной городской комплексной Программы обеспечения перебазирования, реформирования, ликвидации предприятий и организаций и реабилитации освобождаемых территорий. А реализация этой программы должна быть начата с предприятий и организаций, находящихся в историческом центре Москвы.
Первоочередными вопросами, требующими решения, для создания системы, обеспечивающей возможность осуществления перебазирования, реформирования, ликвидации предприятий и организаций и реабилитации освобождаемой территории являются следующие:
1. Определение перечня предприятий, которые подлежат либо закрытию, либо безусловному выводу из Москвы, а также предприятий, которые могут быть перебазированы в другие районы Москвы или реформированы; создание механизма обновления этого перечня.
Существующий до настоящего времени перечень предприятий, подлежащих выводу (перебазированию), составленный на основе простого перечисления объектов, по которым принимались решения о выводе (перебазировании) Советом Министров СССР, исполкомом Моссовета и другими органами, устарел. Проведенная в соответствии с решениями Правительства Москвы инвентаризация показала, что часть предприятий и организаций либо перебазировалась, либо реформировалась, либо прекратила свое существование. Практически все они изменили форму собственности. Вместе с тем Перечень необходимо будет расширить за счет предприятий, не отвечающих экологическим, градостроительным, культурологическим критериям. Поэтому актуальным является разработка и утверждение в установленном порядке механизма, обеспечивающего реализацию объективного всестороннего подхода к пополнению указанного перечня предприятиями, организациями и отдельными производствами, которые подлежат ликвидации, выводу из Москвы или перебазированию на другую территорию в пределах Москвы, реформированию, а также механизма исключения предприятий, организаций и отдельных производств из указанного перечня в результате проведенного реформирования или реабилитации территории и/или изменения режима ее целевого использования после передачи ее новому арендатору.
2. Определение перечня районов города Москвы, Московской и иных областей, куда можно было бы осуществлять вывод, перебазирование предприятий и организаций, так и конкретных предприятий, на территории которых можно было бы проводить такое перебазирование.
Под "выводом", "ликвидацией" предприятия (организации, отдельного производства) понимается прекращение его деятельности на территории Москвы с переходом прав собственности на имущественный комплекс предприятия, оставшийся после освобождения им ранее занимаемой территории, к городу Москве или третьему лицу в установленном порядке. В отличие от ликвидируемого выводимому предприятию должна быть, как правило, предоставлена территория или имущественный комплекс вне территории Москвы.
Под "перебазированием" предприятия (организации, отдельного производства) понимается прекращение его деятельности на ранее выделенном участке территории города Москвы и возобновление той же или аналогичной деятельности на новой территории в пределах границ Москвы. Перебазируемому предприятию (организации, отдельному производству) должна быть, как правило, предоставлена аналогичная по площади территория или имущественный комплекс для размещения оборудования и возобновления хозяйственной деятельности.
Под "реформированием" предприятия понимается сочетание в различных комбинациях перебазирования, перепрофилирования и реорганизации. Где под "реорганизацией" понимается слияние, присоединение, разделение, преобразование предприятия, сопровождаемое, как правило, изменением режима разрешенного использования занимаемой предприятием территории.
Под "перепрофилированием" понимается изменение вида деятельности предприятия в соответствии с изменившимся режимом разрешенного использования территории, на котором расположено предприятие. Перепрофилирование сопровождается, как правило, реконструкцией и/или техническим перевооружением предприятия.
В настоящее время Правительством Москвы принято решение о рассмотрении возможности перебазирования предприятий на земельные участки, занимаемые предприятиями строительного комплекса, однако необходимо найти комплексное решение этого вопроса по всем категориям землепользователей, неэффективно использующих занимаемые земельные участки. В связи с этим необходимо осуществить нормативное закрепление понятия неэффективного использования земельного участка землепользователем, разработать и реализовать на практике механизм применения в этом случае штрафных санкций.
Необходимо рассмотреть и предложения регионов, желающих принять на своих территориях некоторые московские предприятия.
3. Определение критериев, на основании которых предприятие включается в перечень на перебазирование, реформирование, ликвидацию, процедур включения в эти перечни и исключения из них.
Эти критерии должны опираться на экологические нормы, учитывать экономическое состояние предприятий и стратегические интересы экономического, социального и градостроительного развития города. Перебазированию, реформированию, ликвидации должны подлежать не только экологически вредные, но и непрофильные для города предприятия или организации, особенно находящиеся в неудовлетворительном экономическом состоянии, а также предприятия и организации, занимающие земельные участки, которые могут быть использованы более эффективно либо с экономической точки зрения, либо с градостроительных позиций.
Процедура включения предприятий в перечень на перебазирование, реформирование, ликвидацию должна быть ясной и четкой, не допускающей возможности принятия волевого решения об исключении предприятий из перечня на перебазирование, реформирование, ликвидацию или включения в него, так как указанный перечень должен стать основой для применения к находящимся в нем предприятиям и организациям мер экономического регулирования и административного воздействия.
4. Построение механизма взаимодействия с федеральными органами власти, предприятиями и организациями, находящимися в ведении федеральных органов власти или ведомств в той или иной форме.
Значительную часть территории города Москвы занимают объекты в той или иной форме принадлежащие федеральным органам власти и ведомствам. Это в первую очередь относится к объектам находящимся в ведении Министерства обороны и Министерства государственного имущества Российской Федерации. Вся территория города Москвы, за исключением земельных участков, занимаемых высшими органами государственной власти, находится в ведении города Москвы как субъекта Российской Федерации. В то же время происходит смешение понятий федеральной собственности на здания, строения, сооружения и прав на земельные участки, находящиеся под ними. Отдельными структурами федерального уровня предпринимаются попытки вывода из распоряжения Московской городской администрации земельных участков, занимаемых подведомственными этим структурам предприятиями и организациями. Несмотря на сокращение армии, ее учебных заведений и иных частей, ни один земельный участок на территории Москвы, занимаемый объектами Министерства обороны Российской Федерации, Московской городской администрации не возвращен.
Необходимо обеспечить исполнение Закона города Москвы "Об основах платного землепользования в городе Москве", предусматривающего регистрацию прав всех землепользователей на занимаемые земельные участки до 1 января 1999 года и возможность установления для них обременений. Это особенно важно, так как, например, объекты Министерства обороны Российской Федерации в соответствии с Законом Российской Федерации "О плате за землю" освобождены от уплаты земельного налога.
В связи с тем, что взаимоотношения с федеральными органами власти и федеральными ведомствами по вопросам вывода (перебазирования) предприятий и организаций во многом придется строить на договорной основе, предстоит определить порядок и схему компенсации им за освобождаемые земельные участки, включая в том числе компенсацию путем предоставления жилья для военнослужащих.
5. Создание комплексной системы мер экономического воздействия на предприятия, включенные в перечень на вывод (перебазирование).
В настоящее время Московская городская администрация, при соответствующей законодательной проработке, обладает только такими рычагами воздействия на предприятия, подлежащие перебазированию, реформированию, ликвидации как ставки арендной платы за занимаемую территорию и используемые помещения (в случае аренды) и тарифы на используемые ресурсы - воду, тепло, энергию. При этом принимаемые ранее Московской городской администрацией многочисленные решения о повышении ставок арендной платы вследствие неэффективного использования занимаемых земельных участков или увеличении штрафных санкций за нарушение экологических нормативов не дали результата в решении проблемы вывода (перебазирования) предприятий из-за отсутствия комплексного подхода к решению проблемы и необходимых нормативных документов, обеспечивающих реальную возможность применения санкций. Например, только в конце 1997 года постановлением Правительства Москвы Москомприроде была поставлена задача разработки Положения о порядке проведения экологического аудита производственных объектов города Москвы и методики оценки ущерба от деградации, загрязнения и захламления городских земель. До настоящего времени не разработана содержательная и научно обоснованная методика определения неэффективного использования земельных участков юридическими лицами. Только ведутся разработки правовых документов, определяющих градостроительные критерии и нормы размещения объектов на территории города Москвы. Однако до настоящего времени все эти исследования не направлены на комплексное решение вопросов связанных с перебазированием, реформированием, ликвидацией предприятий и организаций и реабилитацией освобождаемых территорий.
Значительно более проработана в правовом и организационном отношении система мер, связанная с реализацией механизма банкротства предприятий. Однако она до настоящего времени не увязана со всем комплексом возможных мер экономического воздействия на них и не нацелена на комплексное решение проблем реабилитации территории города в результате перебазирования, реформирования, ликвидации предприятия.
В связи с этим требует проработки вопрос комплексной оценки использования предприятием занимаемой территории исходя из его платежей в бюджет и внебюджетные фонды, величины вывозимых отходов на единицу выпускаемой продукции, размеров выплачиваемой работникам заработной платы. В настоящее время в самом упрощенном варианте проявлением такого подхода является постановка вопроса о банкротстве предприятия. Однако и здесь задача состоит в том, чтобы не признать предприятие банкротом, фактически "заморозив" занимаемую им территорию на длительный срок, а используя соответствующие рычаги принудить предприятие осуществить в добровольном порядке перебазирование, реформирование или ликвидацию.
Именно поэтому создание комплексной взаимоувязанной системы мер экономического регулирования и административного воздействия, ее нормативное и правовое обеспечение является одной из первоочередных задач. Создаваемая комплексная система должна опираться на взаимодействие соответствующих служб Московской городской администрации и иметь единого генерального заказчика - координатора, отвечающего за реализацию программы перебазирования, реформирования, ликвидации предприятий, организаций и отдельных производств и реабилитацию освобождаемых территорий.
Для создания такой системы необходимо наладить взаимодействие между координирующим органом Программы, его рабочими органами, Департаментом науки и промышленной политики, Комитетом по делам о несостоятельности (банкротстве), Москомприродой, Москомземом, Департаментом государственного и муниципального имущества города Москвы, Москомархитектурой, а также другими заинтересованными ведомствами. При создании системы надо исходить из того, что все меры экономического понуждения предприятий к выводу (перебазированию) не самоцель, а составная часть комплексной политики Московской городской администрации по освобождению территории города от экономических субъектов, неэффективно ее использующих или наносящих вред жителям города.
В целях надлежащего организационного обеспечения процесса перебазирования, реформирования, ликвидации предприятий, организаций и отдельных производств и реабилитации освобождаемых территорий необходимо разработать, утвердить и постоянно совершенствовать порядок взаимодействия различных органов Московской городской администрации, инвесторов, предприятий и организаций при осуществлении перебазирования, реформирования, ликвидации предприятий, организаций и отдельных производств и реабилитации освобождаемых территорий. Указанный порядок должен, с одной стороны, базироваться на разработанной универсальной системе норм и мер, а, с другой стороны, отражать тот факт, что для каждого предприятия (организации), определенного к перебазированию, реформированию, ликвидации, исходя из его особенностей, будет формироваться своя конкретная индивидуальная схема осуществления процесса перебазирования, реформирования, ликвидации и реабилитации освобождаемой территории.