Анализ информации о чрезвычайных ситуациях с учетом структуры угроз и динамики их изменений свидетельствует, что стихийные бедствия, связанные с опасными природными явлениями, пожарами, а также техногенные аварии являются основными источниками возникновения чрезвычайных ситуаций и представляют существенную угрозу для безопасности граждан, экономики страны и, как следствие, для устойчивого развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации.

Как показывает опыт предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, проведения учений и тренировок в области защиты от чрезвычайных ситуаций, гражданской обороны, пожарной безопасности и безопасности на водных объектах, эффективность действий населения по предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций и защите от поражающих факторов источников опасности недостаточно высока.

В решении совместного заседания Совета Безопасности Российской Федерации и президиума Государственного совета Российской Федерации (протокол от 13 ноября 2003 г. N 4) отмечено, что:

в современных условиях негативные факторы техногенного и природного характера представляют одну из наиболее реальных угроз для стабильного социально-экономического развития страны;

несмотря на проводимую работу по указанной проблеме, существующая государственная система управления не в полной мере соответствует качественным изменениям спектра угроз национальной безопасности Российской Федерации.

В указанном решении поставлена задача корректировки и продления до 2010 года программы, но поскольку круг решаемых задач стал значительно шире, а часть направлений выделилась в самостоятельные федеральные целевые программы, реализация указанного решения потребовала разработки новой программы.

С учетом разграничения функций и ответственности органов государственной власти и органов местного самоуправления, смещения акцентов при финансировании мероприятий по предупреждению чрезвычайных ситуаций на региональный и муниципальный уровни федеральная целевая программа "Снижение рисков и смягчение последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Российской Федерации до 2010 года" (далее - Программа) является инструментом как межведомственной координации, так и координации усилий федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и направлена на создание условий для уменьшения рисков чрезвычайных ситуаций, реализацию как превентивных мер, так и мероприятий по ликвидации причиненного и накопленного ущерба. Программа будет востребована не только в сфере государственного регулирования и управления, но и обеспечит прозрачные механизмы и процедуры взаимодействия с бизнесом и общественностью.

Важным целевым приоритетом Программы будет разработка механизмов привлечения и расширения участия институтов бизнеса и гражданского общества в реализации конкретных проектов и программ безопасного развития.

Целевая ориентация Программы направлена на продвижение и ускоренную реализацию современных технологий безопасного развития, таких, как снижение риска и уменьшение последствий природных и техногенных катастроф и создание системы жизнеобеспечения и защиты человека, входящих в перечень критических технологий, утвержденный Президентом Российской Федерации.

Реализация Программы на региональном уровне предполагает:

заключение с субъектами Российской Федерации соглашений о разработке региональных целевых программ по снижению рисков и смягчению последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера или о выполнении отдельных мероприятий (таких, как создание элементов общероссийской комплексной системы информирования и оповещения населения в местах массового пребывания людей и национального центра управления в кризисных ситуациях, развитие региональных центров мониторинга и прогнозирования и др.), способствующих достижению целей Программы;

утверждение в установленном порядке региональных целевых программ по снижению рисков и смягчению последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера или планов реализации отдельных мероприятий с финансированием за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации;

методическое сопровождение (при необходимости) мероприятий региональных целевых программ по снижению рисков и смягчению последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера или отдельных мероприятий в субъектах Российской Федерации со стороны государственных заказчиков Программы;

участие субъектов Российской Федерации в реализации Программы на добровольной основе за счет собственных финансовых средств и средств организаций.

Региональные целевые программы по снижению рисков и смягчению последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и планы реализации отдельных мероприятий в субъектах Российской Федерации могут приниматься и утверждаться в установленном порядке в течение всего периода реализации Программы по мере изыскания необходимых собственных финансовых средств или финансовых средств организаций.

Обоснование целесообразности решения проблемы программно-целевым методом

С учетом уровня угроз для безопасного развития страны эффективное противодействие возникновению чрезвычайных ситуаций не может быть обеспечено только в рамках основной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления. Характер проблемы требует долговременной стратегии и организационно-финансовых механизмов взаимодействия, координации усилий и концентрации ресурсов субъектов экономики и институтов общества.

Изучение угроз и причин возникновения чрезвычайных ситуаций (особенно в части их природных компонентов) является предметом научных исследований. Распределение сфер ответственности и построения организационной структуры на этапе изучения чрезвычайных ситуаций основывается на учете их генезиса (например, цунами - гидрологическое явление, но прогноз его возникновения обеспечивают геофизики, изучающие вопросы сейсмологии).

В системе действий по предотвращению чрезвычайных ситуаций существенное значение имеют система мер и их технологическое обеспечение, которые могут быть общими для разных по своей природе явлений (например, предупреждение населения и его отселение из опасной зоны с последующим восстановлением объектов или возведением их на новом месте).

Для повышения у населения уровня подготовленности, сознательности и убежденности в необходимости и важности правильных действий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, уверенности в эффективности применяемых средств и методов внедрения норм безопасного поведения в окружающей обстановке, а также для оперативного оповещения и информирования населения в чрезвычайных ситуациях с учетом постоянного увеличения потока информации о различных опасностях необходимо активно использовать современные информационные и телекоммуникационные технологии.

Эти технологии должны позволять оповещать, информировать и обучать людей, находящихся в местах массового пребывания (с использованием электронных наружных и внутренних табло коллективного пользования), а также вне зависимости от места их нахождения (с применением различных типов оконечных устройств индивидуального пользования - мобильных телефонов, портативных компьютеров с беспроводным выходом в сеть Интернет, теле- и радиоприемников и др.). Важную роль в прогнозировании опасных ситуаций и своевременности реагирования играют также современные средства профилактического видеонаблюдения в местах массового пребывания людей, а также устройства, обеспечивающие обратную связь населения с персоналом дежурных служб.

Указанные задачи могут быть решены путем создания и функционирования общероссийской комплексной системы информирования и оповещения населения в местах массового пребывания людей, представляющей собой совокупность федеральных, региональных и местных информационных центров, технически объединенных в единую вертикаль приема и передачи информации.

Указанная система по характеру и режиму использования предназначена для государственных нужд. Работы по определению мест размещения, оснащению и разработке регламента использования терминальных комплексов общероссийской комплексной системы информирования и оповещения населения в местах массового пребывания людей проводятся Министерством Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий совместно с Министерством внутренних дел Российской Федерации и Федеральной службой безопасности Российской Федерации. В соответствии с концепцией и программой создания общероссийской комплексной системы информирования и оповещения населения в местах массового пребывания людей предполагается ее использование в трех режимах. Первый режим (повседневное функционирование) общероссийской комплексной системы информирования и оповещения населения в местах массового пребывания людей используется для подготовки населения по вопросам гражданской обороны, защиты населения и территорий, обеспечения пожарной безопасности и охраны общественного порядка, а также доведения до граждан необходимой информации об основах безопасности жизнедеятельности. Одновременно производится комплексный сбор в местах размещения терминальных комплексов информации о состоянии правопорядка и о поведении отдельных категорий граждан с архивированием результатов наблюдений. Второй режим (угроза возникновения и возникновение чрезвычайных ситуаций и массовых нарушений общественного порядка) общероссийской комплексной системы информирования и оповещения населения в местах массового пребывания людей используется для доведения до граждан оперативной информации о параметрах опасностей и угроз, направлениях и скорости их распространения, мерах по защите жизни и здоровья, организации помощи окружающим. В это же время осуществляется комплексный сбор информации для подготовки органами управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Министерства внутренних дел Российской Федерации и Федеральной службы безопасности Российской Федерации управленческих решений в целях локализации и ликвидации чрезвычайных ситуаций. Третий режим (после чрезвычайных ситуаций) общероссийской комплексной системы информирования и оповещения населения в местах массового пребывания людей задействуется для выполнения комплекса мероприятий, направленных на социальную реабилитацию, оказание психологической помощи населению, всестороннее информационное обеспечение граждан.

Коммерческое использование общероссийской комплексной системы информирования и оповещения населения в местах массового пребывания людей нецелесообразно и не предполагается.

Принятие общих решений о реализации тех или иных мер по предотвращению чрезвычайных ситуаций и ликвидации их негативных последствий основывается на оценке экономической и общественной эффективности сценариев реагирования. Информация о природе чрезвычайных ситуаций, технологиях их предотвращения и ликвидации учитывается, но не является главной.

Исходя из изложенного, при применении программно-целевых механизмов необходимо использовать следующие алгоритмы действий:

развитие и использование научного потенциала при исследовании причин возникновения чрезвычайных ситуаций, в том числе обусловленных опасными гидрометеорологическими явлениями и резкими изменениями погодно-климатических условий, и особенностей их протекания;

информационная поддержка и создание инфраструктуры для непрерывного мониторинга и ситуационного анализа рисков чрезвычайных ситуаций, информирования органов власти и управления, специалистов и населения по вопросам управления рисками;

координация действий по поддержанию в необходимой готовности сил и средств реагирования с учетом особенностей технологического содержания и технического обеспечения мероприятий и реализация сценариев реагирования на угрозы возникновения чрезвычайных ситуаций на основе оценки экономической и социальной эффективности этих действий;

реализация практических мер, исключающих возникновение чрезвычайных ситуаций или уменьшающих возможный ущерб.

Наиболее проблемной частью единой вертикали реагирования на чрезвычайные ситуации является "зона контакта" научного сообщества и государственного управления. При отсутствии постоянного администрирования процесса такого взаимодействия повышение его эффективности возможно путем применения программных механизмов.

Требует совершенствования взаимодействие федеральных и региональных структур различных ведомств для комплексного решения основных проблем, связанных с угрозами безопасности населения и территории.

Необходимый уровень координации действий и концентрации ресурсов при решении задач снижения рисков чрезвычайных ситуаций может быть достигнут только при использовании программно-целевых методов. Реализация Программы позволит обеспечить переход к единой системе целевого управления в области снижения рисков чрезвычайных ситуаций на базе единых методических подходов.

Снижение рисков чрезвычайных ситуаций всех типов и масштабов и их негативных последствий будет обеспечено путем реализации следующих основных направлений Программы:

системные исследования и совершенствование нормативных правовых, методических и организационных основ государственного управления в области повышения безопасности населения и защищенности критически важных объектов от угроз природного и техногенного характера;

совершенствование систем мониторинга и прогнозирования чрезвычайных ситуаций, в том числе обусловленных сейсмической опасностью и цунами;

создание общероссийской комплексной системы информирования и оповещения населения в местах массового пребывания людей;

разработка и реализация практических мер по повышению безопасности населения и защищенности критически важных объектов;

развитие и совершенствование технических средств и технологий повышения защиты населения и территорий от опасностей, обусловленных возникновением чрезвычайных ситуаций, а также средств и технологий ликвидации чрезвычайных ситуаций;

развитие инфраструктуры информационного обеспечения и ситуационного анализа рисков чрезвычайных ситуаций;

развитие и совершенствование системы подготовки руководящего состава и специалистов, спасателей и населения к действиям в чрезвычайных ситуациях.

Прогноз развития проблемной ситуации без использования программно-целевого метода

Основными недостатками и издержками подхода к снижению рисков чрезвычайных ситуаций и обеспечению безопасной жизнедеятельности без использования программно-целевого метода являются:

невозможность определения и формирования показателей Программы, необходимых при выборе всего комплекса мероприятий, обеспечивающих решение поставленной проблемы в Российской Федерации;

невозможность полного и эффективного использования системного и комплексного подходов при формировании состава мероприятий, направленных на снижение рисков чрезвычайных ситуаций и смягчение их социально-экономических последствий;

отсутствие эффективных механизмов координации всего комплекса мероприятий, обеспечивающих решение проблемы, и последовательности их реализации;

недостаточная гибкость основных элементов системы администрирования и управления ресурсами, выделенными для достижения этих целей.

Отказ от использования программно-целевых методов негативно скажется на:

системных исследованиях, направленных на создание научных основ определения закономерностей возникновения чрезвычайных ситуаций и управления этими рисками;

гарантированном оповещении и оперативном информировании населения о правилах безопасного поведения при угрозе и возникновении чрезвычайных ситуаций, в процессе ликвидации чрезвычайных ситуаций, а также в послекризисный период;