Действующий
изменение структуры жилищного фонда и жилищного строительства по формам собственности, по источникам финансирования, типам зданий и технологиям их возведения;
поэтапный перевод жилищной сферы в режим безубыточного функционирования при обеспечении социальной защиты малоимущих групп населения;
демонополизация жилищного строительства и жилищно-коммунального хозяйства, структурная перестройка базы стройиндустрии и промышленности стройматериалов, изменение форм организации строительства, а также управления, обслуживания и ремонта жилищного фонда;
комплексный подход к решению вопросов землепользования и приватизации земли, связанных с жилищной проблемой, развитием инженерной инфраструктуры.
3. Жилищная программа составлена исходя из сложившейся социальноэкономической ситуации и разработанных Госстроем России прогнозов. Общая нестабильность положения в стране, значительный бюджетный дефицит, высокие темпы инфляции, напряженная национальная обстановка в отдельных регионах обусловливают целесообразность предусмотреть возможность внесения в эту программу соответствующих уточнений и дополнений.
4. Жилищная сфера является важнейшей составной частью экономики России. Жилищный фонд составляет более 20 процентов воспроизводимого недвижимого имущества Российской Федерации, а с учетом жилых строений на садовых и дачных участках, иных объектов - около 30 процентов; объем инвестиций в жилищное строительство составляет около четверти их общего объема; в сфере строительства и эксплуатации жилья занято около 13 процентов работающего населения.
Жилищная реформа имеет ключевое значение для общего успеха экономической реформы, способствуя улучшению макроэкономических пропорций, снижению инфляции, сокращению дефицита государственного бюджета, стабилизации денежного обращения за счет растущей аккумуляции частных средств на специальных счетах и увеличения собственного жилья, улучшению территориального распределения трудовых ресурсов, переходу к менее энергоемким и материалоемким формам городского строительства.
Недооценка жилищного сектора в осуществлении общих структурных изменений в экономике привела к тому, что значительная часть воспроизводимого богатства России оказалась практически выключенной из реформы, а жилищная проблема продолжает оставаться наиболее острой из всех социальных проблем.
5. Кризисное состояние жилищного сектора во многом вызвано объективными обстоятельствами, связанными с переходом от жесткого государственного управления к рыночной экономике, отказом государства от монопольной роли инвестора, подрядчика, собственника в сфере жилья. Неподготовленность рыночных институтов усугубила тяжелую ситуацию в жилищной сфере. Она характеризуется резким ростом цен на строительную продукцию. Предусмотренные для выполнения социальных программ капитальные вложения государства, предприятий и организаций стали явно недостаточными; снизились темпы предоставления жилья гражданам, упала платежеспособность населения для приобретения жилья или осуществления частного строительства.
Ввод жилья сократился с 72,8 млн.кв.метров общей площади в 1987 году до 49,4 млн.кв.метров в 1991 году и до 37,9 млн.кв.метров в 1992 году (таблицы 1-3). При этом 11 млн. семей и одиночек живут в коммунальных квартирах, общежитиях или арендуют жилье у частных лиц. Свыше 2 млн. человек проживают в ветхих и аварийных домах, 17 млн. человек располагают жилой площадью менее 5 кв. метров на человека. В очереди на улучшение жилищных условий стоит около 10 млн. семей.
В России появились сотни тысяч мигрантов и вынужденных переселенцев, также остро нуждающихся в жилье.
6. Жилищно-коммунальное хозяйство, содержавшееся в прежние годы в основном за счет государственных дотаций в связи с их сокращением и либералиэацией цен оказалось в критическом положении (таблица 4).
В общем объеме жилищного фонда ветхий жилищный фонд составляет 7-9 процентов. Если в 1990 году ремонт осуществлялся на уровне 60-70 процентов, в 1991 году - 50-55 процентов от потребного, то в 1992 году было отремонтировано около трети необходимых объемов. Кроме того, объем реконструкции существенно занижен по сравнению с объемом капитального ремонта, что не позволяет вовремя реконструировать здания и приводит их к моральному старению.
Решение Совета Министров - Правительства Российской Федерации о сохранении в 1992 году платы за наем жилья в государственном и муниципальном жилищном секторах на уровне прошлых лет привело к тому, что жилищно-коммунальное хозяйство городов и других поселений оказалось в тяжелом положении. Оно еще более осложняется либерализацией цен на энергоносители.
По состоянию на конец прошлого года затраты на содержание и ремонт государственного и муниципального жилья в среднем на 1 процент, на коммунальные услуги в среднем на 8 процентов оплачиваются нанимателями, а источники компенсации оставшихся затрат в большинстве случаев не определены.
Доля затрат на развитие коммунальных объектов от затрат на строительство жилья не превышает 27-28 процентов при установленном нормативе 33 процента и реальной потребности 40 процентов. В результате объекты инженерной инфраструктуры как системы жизнеобеспечения находятся в кризисном состоянии и не могут выполнять свои функциональные задачи, о чем свидетельствует частота аварий на них.
7. Значительное сокращение объема государственных капитальных вложений, сложившаяся динамика цен и жесткая налоговая политика привели к тому, что местные органы власти не в состоянии обеспечить необходимые объемы жилищного строительства, а во многих регионах при остром дефиците жилья объемы его строительства резко уменьшились. Отсюда - существенное снижение загрузки и недоиспольэование мощностей домостроительных предприятий, увольнение квалифицированных рабочих.
1. Принципиально новый поворотный этап в законодательном регулировании жилищных отношений в России начался с момента принятия VII Съездом народных депутатов Российской Федерации в декабре 1992 года в новой редакции статей 12 и 58 Конституции Российской Федерации, а Верховным Советом Российской Федерации - Законов "Об основах федеральной жилищной политики" и "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О приватизации жилищного фонда в РСФСР".
Новая редакция статьи 58 Конституции Российской Федерации позволяет реализовать гражданам право на жилище путем его предоставления на условиях договора найма в пределах нормы жилой площади, а также на условиях аренды, либо путем приобретения и строительства жилья за собственные средства без ограничения площади. Одновременно гарантируется возможность государственной помощи гражданам, не обеспеченным жильем, с предоставлением государственных компенсаций (субсидий) и льгот по оплате строительства, содержанию и ремонту жилья.
Частью 3 новой редакции статьи 12 Конституции Российской Федерации сняты ограничения на право свободного владения, пользования и распоряжения земельными участками, предназначенными для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строительства. Теперь полученные или приобретенные гражданами в собственность земельные участки могут быть отчуждены, в том числе и проданы их собственниками физическим или юридическим лицам по договорной цене без изменения целевого назначения, независимо от сроков вступления в собственность.
Базовым документом в области жилищных отношений должны стать Основы жилищного законодательства Российской Федерации, проект которых разрабатывается и которые будут призваны заменить явно устаревший, но пока еще действующий с поправками и дополнениями Жилищный кодекс РСФСР.
2. Принятие в конце декабря 1992 года Верховным Советом Российской Федерации Закона "Об основах федеральной жилищной политики" позволило развить принципы реализации конституционного права граждан на жилище в новых социально-экономических условиях, установить общие начала правового регулирования жилищных отношений при становлении различных форм собственности.
Закон устанавливает четкую классификацию видов жилищного фонда, разграничивает права собственности на жилищный фонд. Важнейшими являются нормы закона, применение которых позволяет расселить семьи, проживающие в коммунальных квартирах, снять все ограничения по обмену нанимаемого, арендуемого или собственного жилья. Законом стимулируется проявление инициативы любыми физическими или юридическими лицами при приватизации, строительстве, приобретении жилья, а также при его содержании и ремонте.
Принципиально важным для осуществления жилищной реформы является изменение системы оплаты жилья и коммунальных услуг, обеспечивающее возмещение издержек на содержание и ремонт жилья, а также на коммунальные услуги. Определено, что переход на новую систему оплаты будет осуществляться поэтапно в течение 5 лет с предоставлением компенсаций (субсидий) гражданам с учетом их совокупного дохода в соответствии с социальной нормой площади жилья.
Законом увеличены возможности развития частной собственности на недвижимость в жилищной сфере. Только гражданин теперь в зависимости от собственного желания и возможностей будет определять размеры собственного жилья, его стоимость и место строительства. Установлены сроки предоставления земельных участков под жилищное строительство: для граждан - в течение одного месяца, для юридических лиц - в течение двух месяцев.
Предусматривается развитие льготного долгосрочного кредитования индивидуального и кооперативного жилищного строительства, включая ипотечное кредитование. Законом систематизируются определенные всей совокупностью законов налоговые льготы гражданам, юридическим лицам при строительстве, реконструкции, приобретении, инвестировании жилья, развитии производства строительных материалов и предметов домоустройства. Закон предоставляет дополнительные возможности для решения жилищных проблем военнослужащих, включая уволенных с военной службы, беженцев, безработных, а также граждан, длительное время проработавших в районах Крайнего Севера.
3. Опыт приватизации жилья в стране показал, что темпы ее являются недостаточно быстрыми. По итогам 1992 года (данные Госкомстата России) в Российской Федерации приватизировано государственного и ведомственного жилищного фонда всего 125 млн.кв.метров, или 2,6 млн.квартир. Для ускорения приватизации, резкого увеличения слоя частных собственников в городе и на селе Верховным Советом Российской Федерации 18 ноября 1992 г. был принят Закон Российской Федерации "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О приватизации жилищного фонда в РСФСР". Введен в действие этот закон 10 января 1993 года.
На основе учета положительного опыта приватизации жилья в некоторых регионах страны, в том числе в г. Москве, законодательно установлен порядок бесплатной приватизации жилья независимо от занимаемой площади. Кроме того, законом вносится ряд изменений, связанных, в частности, с приватизацией квартир ведомственного жилищного фонда, квартир в домах, требующих капитального ремонта, домах, являющихся памятниками истории и культуры, порядком обслуживания и ремонта жилых домов с приватизированными квартирами и рядом других вопросов.
В результате, как свидетельствуют итоги четырех месяцев 1993 года, темпы приватизации жилья существенно возросли. На 1 мая 1993 г. приватизировано 5,5 млн.квартир общей площадью 270 млн.кв.метров, что составляет 15,5 процента от всех квартир, которые могут быть приватизированы.
В связи с введением в действие Закона "Об основах федеральной жилищной политики" наряду с работой над Основами жилищного законодательства Российской Федерации, которую предполагается завершить в первой редакции в июне текущего года, необходимо на федеральном уровне принять дополнительно ряд основных законодательных актов, перечень которых прилагается.
1. В сознании уже нескольких поколений утвердилось отношение к жилью как к бесплатно предоставляемому государством социальному благу, и преодоление этого стереотипа потребует длительного времени. Кроме того, низкий уровень материального благосостояния большинства населения требует проведения такой жилищной политики, которая обеспечит реальную возможность строительства или приобретения жилья семьям со средними и низкими доходами.
2. Важное значение имеет изменение структуры жилищного фонда по формам собственности, направленное на формирование слоя собственников и создание рынка жилья.
В настоящее время в государственной и муниципальной собственности в России находится 66,7 процента жилищного фонда, в городах - более 79 процентов. При этом 41 процент всего государственного и муниципального жилищного фонда, а в городах 44,2 процента находится на балансе государственных либо муниципальных предприятий, организаций или учреждений. В то же время индивидуальный жилищный фонд составляет всего 26,6 процента, а в городах - 15 процентов (таблица 5).
3. Задача федеральной жилищной политики - всемерно способствовать росту доли жилищного фонда в частной собственности граждан или юридических лиц путем приватизации существующего государственного и муниципального жилищного фонда, а также развития частного коммерческого жилищного строительства.
В связи с этим намечена реализация мер по всемерной поддержке центральными и местными органами власти и управления граждан, приватизировавших квартиры, в частности, по образованию товариществ или кондоминиумов с правами участия в эксплуатации и развитии жилищного фонда, контроля затрат на содержание и ремонт жилья, выбора эксплуатирующих организаций.
Целесообразным является установление жестких административных судебных санкций по отношению к должностным лицам, препятствующим передаче гражданам в собственность занимаемого ими жилья государственного и муниципального жилищного фонда, в том числе ведомственного.
В законодательных и нормативных актах федерального уровня, касающихся приватизации жилья и создания кондоминиумов, должны содержаться общие положения, регламентирующие осуществление этих мероприятий, а также отдельные рекомендации местным органам государственной власти и управления устанавливать соответствующие правила, отвечающие специфике местных условий.
4. Одновременно с ускорением приватизации жилья важно стимулировать индивидуальное и кооперативное (коллективное) жилищное строительство, а также жилищное строительство за счет средств приватизированных предприятий, акционерных обществ и других негосударственных организаций.
Частное жилищное строительство и прежде всего индивидуальное должно стать важнейшей формой наращивания жилищного фонда. Индивидуальное жилищное строительство не только позволяет семье иметь в собственности жилище и земельный участок, но и способствует развитию приусадебных хозяйств для дополнительного производства сельскохозяйственной продукции, бережному отношению к своему дому, трудовому воспитанию детей, укреплению семьи и закреплению кадров на местах.
Если удельный вес ввода в эксплуатацию индивидуального и кооперативного жилья в общем объеме ввода жилья составил в 1992 году 16,9 процента, то к 1995 году он должен составить порядка 20 процентов, а в перспективе вместе с вводом жилья негосударственными предприятиями и организациями - примерно 55 процентов от общего объема ввода жилых домов (таблица 6).
Необходимы конкретные меры государственной поддержки и организации частного, в том числе индивидуального жилищного строительства, в виде беспрепятственного предоставления или продажи земельных участков, их инженерного оборудования, создания соответствующей базы строительной индустрии и промышленности стройматериалов, а также внедрения адекватных финансово-кредитных механизмов, включая различные формы ипотечного кредитования, систему налоговых и кредитных льгот.
5. Перестройка жилищной сферы создаст экономические предпосылки для формирования рынка жилья. Сегодня доходы подавляющей части семей упали значительно ниже уровня достаточного для покупки жилья. Требуется приведение в соответствие уровня доходов населения и средней стоимости жилья, что позволит достичь решения важной социально-политической задачи - формирования слоя собственников жилья как социальной базы реформы, а также содействовать стабилизации народного хозяйства на макроэкономическом уровне.
При регулировании соотношения стоимости жилья и доходов населения следует исходить из того, чтобы стоимость жилья, как правило, превышала 12-15 годовых доходов среднеобеспеченной семьи. Это означает, что при использовании такой семьей третьей части своих доходов на оплату жилья его выкуп с учетом выплат кредита банка будет осуществляться в течение 30 и более лет. В сложившейся ситуации, когда соотношение стоимости жилья и доходов населения достигло десятикратных размеров, период доведения доходов населения до уровня, позволяющего семьям со средним доходом оплачивать свое жилье по рыночным ценам, займет длительное время. Его продолжительность будет зависеть от общих тенденций экономического развития, влияющих на уровень доходов населения, введения государственного налогового регулирования цен на жилье, эффективности функционирования жилищного сектора в целом.
При введении механизма регулярной индексации доходов в зависимости от динамики индекса потребительских цен надо предусматривать пропорциональный рост расходов на оплату жилья в структуре потребительской корзины.
Следует подчеркнуть, что контингент семей, которые по уровню подушевого дохода смогут при соответствующей кредитной поддержке участвовать собственными средствами в строительстве или приобретении жилья, будет во многом зависеть от укрепления бюджетной системы и снижения темпов инфляции.
6. В новых социально-экономических условиях должно быть обеспечено право граждан на улучшение своих жилищных условий путем бесплатного получения в порядке очередности жилья из государственного или муниципального жилищного фонда в пределах социальной нормы площади жилища, приходящейся на одного человека, на условиях договора найма; аренды жилья либо приобретения или строительства частного жилья в более короткие сроки с использованием собственных средств, организации кондоминиумов - товариществ, жилищных или жилищно-строительных кооперативов.
В целях сокращения очередей и сроков ожидания на получение жилья целесообразно предоставлять гражданам целевые дотации из средств бюджетов, собственных средств предприятий и организаций, создаваемых для этих целей инвестиционных и иных фондов, других внебюджетных источников на индивидуальное жилищное строительство при их согласии на снятие с учета на бесплатное получение жилья.