Утративший силу
Так при подготовке только к одному заседанию рабочей группы Городской комиссии от 23 октября 2008 года были выявлены:
- дублированная функция по согласованию "заявления о выдаче лицензии" префектурой административного округа или управой района (сведения, которые проверяются префектурой или управой для выдачи согласования уже либо проверены (согласованы) в ходе предлицензионного контроля, либо проверяется уже имеющаяся информация);
- излишняя функция по выдаче "разрешения на размещение остановочно-торгового модуля с действующим договором аренды земельного участка" (документ не востребован заявителями).
Не смотря на то, что соответствующие поручения об исправлении указанных недостатков вошли в протокол заседания рабочей группы Городской комиссии от 29.10.2008 N 3-40-9/8, таких примеров множество.
В соответствии с требованиями раздела "Стандартизация и регламентация" части III "Система мероприятий по проведению административной реформы" Концепции административной реформы, одной из важнейших для реализации Концепции задач является подготовка правовой и методической базы для создания и ведения реестров государственных функций и услуг при условии обязательного введения в действие нормативно установленного порядка доказательства необходимости дополнения реестров новыми услугами с целью исключения из оборота избыточных государственных функций и услуг.
Однако до настоящего времени порядок создания и ведения реестров государственных функций и услуг, равно как и сам реестр, на федеральном уровне так и не утверждены.
Данная ситуация сложилась по причине того, что при разработке указанных документов федеральные структуры столкнулись с правовыми коллизиями и пробелами федерального законодательства, а также ведомственных нормативных актов, связанными в первую очередь с неясностью объемов полномочий отдельных органов исполнительной власти, государственных учреждений и предприятий, различий в терминологии и порядке определения объектов и субъектов государственных услуг.
С учетом наличия аналогичных проблем и в законодательстве города Москвы, очевидно, что подобные реестры городского значения должны формироваться с учетом практического опыта проведения подобных мероприятий на федеральном уровне.
В соответствии с планом мероприятий реализации Концепции административной реформы Правительственной комиссией по проведению административной реформы в течение 2006 - 2007 гг. осуществлялась работа по формированию прообразов будущих реестров - "перечня юридически значимых действий, совершаемых федеральными органами исполнительной власти" и "перечня платных услуг, предоставляемых федеральными государственными учреждениями и федеральными государственными унитарными предприятиями".
Указанные перечни формировались по коллегиальному принципу путем представления федеральными органами исполнительной власти на утверждение Правительственной комиссии по проведению административной реформы (протоколы заседаний Комиссии от 31.10.06 N 57, от 21.11.06 N 58, от 22.02.07 N 61, от 28.04.07 N 63 и т.д.) своих предложений (по установленной Комиссией форме) о совершаемых органом власти юридически значимых действиях в отношении граждан и организаций, а также об услугах, предоставляемых данным категориям лиц подведомственными органу власти государственными учреждениями и предприятиями.
Работа, аналогичная проделанной на федеральном уровне, должна быть проведена и в городе Москве, а разработанные "перечни" должны стать базовой основой для формирования общегородских реестров государственных функций и услуг.
Несмотря на то, что на сегодняшний день в городе Москве отсутствует нормативно-правовая и методическая база формирования реестров государственных функций и услуг, а также не создана комиссия по проведению административной реформы, отдельными органами исполнительной власти осуществляются нескоординированные попытки по формированию реестров государственных услуг в определенных отраслях управления городом.
Очевидно, что прежде чем вносить на утверждение Правительства Москвы положения об отраслевых реестрах государственных услуг, пускай даже в рамках пилотной реализации, необходимо проработать методологию формирования таких реестров и утвердить системообразующие нормативные акты по проведению подобных мероприятий.
Особо стоит отметить, что данная работа должна быть построена на детальной проработке действующей городской нормативно-правовой базы, межведомственных, ведомственных и локальных нормативных актов, положений об органах исполнительной власти и уставов городских организаций, оказывающих государственные услуги.
При планировании работ по формированию указанных реестров следует исходить из следующих базовых принципов их разработки:
- целью формирования и ведения реестра государственных функций (услуг) является выявление и фиксация в нем услуг и предоставление на его основе всем заинтересованным лицам объективной информации о видах государственных функций (услуг);
- с целью упорядочения формирования и ведения реестров, необходимо разработать и утвердить нормативный правовой акт "О порядке ведения Реестра государственных функций и услуг, предоставляемых органами исполнительной власти города Москвы, государственными учреждениями и унитарными предприятиями города Москвы";
- реестр государственных функций (услуг) может содержать следующие сведения: наименование функции (услуги); краткое содержание и объем функции (услуги); правовые основания, по которым функции (услуги) включена в Реестр; указание на платность или бесплатность; указание на способы оказания функции (услуги); сроки исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги;
- ведение реестра означает организацию и регулярное проведение работ по актуализации его содержания. Актуализация реестра необходима при изменении правового статуса и компетенции органа власти (городской организации), перераспределении функций (услуг) между органами власти (городскими организациями), выведении определенных функций (услуг) за сферу государственного регулирования, передаче определенных функций (услуг) саморегулируемым и иным негосударственным организациям.
Актуализация реестра заключается в его дополнении в случае включения в сферу деятельности органа власти (городской организации) новых государственных функций (услуг), исключения из реестра тех из них функций (услуг), которые на основании нормативных правовых актов исключены из сферы деятельности органа власти, а также в случае изменения объема и содержания государственной функции (услуги).
В случае принятия нормативного правового акта, возлагающего на орган государственной власти оказание функции (услуги) либо изменяющего его компетенцию и полномочия в части оказания функций (услуг), их объема и содержания, в Реестр вносятся соответствующие изменения и дополнения.
Соблюдение такого порядка ведения реестра, как и любого другого сводно-классифицирующего документа, крайне необходимо ввиду того, что при формировании подобных реестров необходимо полностью исключить возможность включения в них избыточных услуг, а также "потерю" важных и необходимых обществу услуг.
Параллельно с формированием реестров государственных функций и услуг, необходимо будет проводить целый комплекс функционально связанных мероприятий по разработке критериев, на основании которых будут выявляться государственные услуги, подлежащие передаче городским организациям, критериев, которым должны отвечать городские организации, чтобы выполнять публичные услуги, условия их передачи, организационному разделению функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора, контроля и управления государственным имуществом, упразднению функций избыточного государственного регулирования, исключению дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти, завершению процесса разграничения функций между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ.
Решение комплекса вышеуказанных вопросов, прежде всего, потребует разработки и утверждения единых критериев отнесения действий органов исполнительной власти города Москвы и городских организаций к выполняемым государственным функциям, либо к оказываемым государственным услугам.
Итоговые результаты критеризации позволят провести комплекс системных мероприятий по инвентаризации (сбору и анализу информации) государственных функций и государственных услуг, которые позволят оптимизировать их структуру, перераспределить полномочия по осуществлению таких функций и предоставлению услуг либо передать их на аутсорсинг, упразднить дублированные и ликвидировать излишние функции и услуги, либо по-новому определить их содержание.
По итогам инвентаризации будут сформированы и утверждены отдельные перечни юридически значимых действий, совершаемых органом исполнительной власти города и городскими организациями на платной основе (перечень возмездных государственных функций), а также отдельного перечня платных услуг, оказываемых городскими структурами гражданам и организациям (перечень возмездных государственных услуг).
Проведение всего комплекса мероприятий позволит сформировать городские реестры государственных функций и государственных услуг.
Реализация мероприятий по направлениям блока должна обеспечить сокращение неэффективного вмешательства государства в экономику и общественную жизнь, уменьшение издержек бизнеса и граждан на преодоление административных барьеров и сокращение коррупции.
Результаты реализации перечисленных мероприятий по блоку "Оптимизация полномочий органов государственной власти, государственных учреждений и государственных унитарных предприятий города Москвы" могут быть отражены в следующих показателях:
- доля избыточных/дублирующих функций (услуг), по которым реализованы программы их ликвидации/перераспределения, от общего количества избыточных/дублирующих функций, требующих проведения комплекса мероприятий по их ликвидации/перераспределению:
- доля расходов городского бюджета на государственное управление, сэкономленных в результате оптимизации:
- доля государственных служащих/работников городских организаций, сокращенных/перемещенных в результате оптимизации.
5.4.2. Оптимизация системы реализации полномочий городскими государственными учреждениями и государственными унитарными предприятиями
Вопросы целесообразности привлечения городских организаций, подведомственных органам исполнительной власти города Москвы, к выполнению работ и услуг на возмездной основе часто обозначались различными городскими структурами при согласовании проектов распорядительных документов, в том числе утверждающих регламенты подготовки и выдачи документов в режиме "одного окна" и в обычном порядке.
Необходимость комплексного разрешения вопросов обоснованности и законности делегирования отдельных полномочий органами городского управления подведомственным структурам, ввиду несоблюдения при их делегировании требований Федерального Закона от 26.07.06 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (пункт 3 статья 15), в части запрещения наделения хозяйствующих субъектов функциями и правами органов власти, также неоднократно отмечалась на заседаниях рабочей группы Городской комиссии по внедрению режима "одного окна", возглавляемой руководителем Аппарата Мэра и Правительства Москвы В.А. Коробченко.
Вместе с тем представляется очевидным, что на сегодняшний день вопрос обоснованности привлечения государственных учреждений и государственных унитарных предприятий города Москвы к подготовке документов, согласованию и выдаче документов, не может быть решен исключительно посредством преобразований организационного характера, например, таких, как формирование Перечней документов, выдаваемых без взимания платы органами исполнительной власти и подведомственными им организациями, утвержденных постановлением Правительства Москвы от 14.04.09 N 289-ПП или вообще ликвидации предприятий и учреждений.
Принятие столь радикальных мер в масштабах всего города требует выработки единой согласованной позиции всех заинтересованных компетентных городских структур и должно быть законодательно, социально, экономически и функционально обосновано.
Отдельно стоит отметить, что экономически необоснованная передача полномочий по подготовке и выдаче документов от городских организаций органам исполнительной власти города Москвы создаст чрезмерную нагрузку на бюджет города Москвы, поскольку потребует от органа власти проведения за свой счет и своими силами экспертных, технических и иных специальных работ, необходимых для подготовки и выдачи документа заявителю.
Кроме того, анализ действующего федерального и городского законодательства, регулирующего порядок подготовки и выдачи документов, а также положений об органах исполнительной власти и городских организаций показывает, что на сегодняшний день:
- не все государственные функции (услуги), осуществляемые (предоставляемые) городскими структурами, а также реализуемые ими административные управленческие процессы и процедуры сформулированы и юридически закреплены;
- отсутствует нормативное определение государственных функций и услуг, т.е. не определен предмет правового регулирования, который позволил бы отделить государственные услуги от государственных функций или иным образом индивидуализировать государственные услуги в общей массе осуществляемых городской структурой юридически значимых действий;
- не сформированы качественные критерии, которым должно соответствовать государственное учреждение или унитарное предприятие в части масштаба и характера его компетенции, содержания осуществляемых им юридически значимых действий, достаточности уровня его контроля со стороны города, прозрачности и открытости его деятельности, необходимые для принятия обоснованных управленческих решений о наделении / невозможности наделения таких организаций полномочиями по подготовке и выдаче соответствующих документов (заключений, согласований, справок и т.п.);
- законодательно не закреплен единый порядок передачи полномочий по осуществлению и предоставлению ряда государственных функций и услуг государственным предприятиям и учреждениям, саморегулируемым и иным организациям (аутсорсинг) и не определен механизм контроля за правомерностью совершения таких действий.
Устранение указанных пробелов требует проведения масштабного анализа дальнейшего развития правового регулирования в указанной области, подготовки целого ряда необходимых законодательных инициатив, а также разработки системных предложений по совершенствованию практики, сложившейся в городе Москве в указанной сфере.
В сфере государственных услуг определяющим фактором оптимизации (усовершенствования) их предоставления, является упрощение совершаемых административных процедур и административных действий. При этом межведомственное взаимодействие, необходимое для оказания государственных и муниципальных услуг (включая необходимые согласования, получение выписок, справок и т.п.), должно происходить без участия заявителя (потребителя) услуги.
В данном случае речь идет о сокращении количества документов, подлежащих предоставлению гражданами и организациями для получения государственной услуги, применении новых форм документов, позволяющих устранить необходимость многократного предоставления идентичной информации, снижении количества взаимодействий между гражданами (организациями) и должностными лицами государственных органов и организаций, в том числе за счет перехода к межведомственным согласованиям при предоставлении государственной услуги.
Крайне важно, чтобы работа всех органов исполнительной власти и городских организаций, осуществляющих предоставление государственных услуг, в том числе и в Центрах обслуживания населения и организаций по принципу "одного окна", была подчинена единому порядку административно-правового регулирования межведомственного взаимодействия этих городских структур, при реализации ими своих полномочий.