Действующий
Методические рекомендации по формированию тарифов на услуги по уничтожению, утилизации и захоронению твердых бытовых отходов
Экономически обоснованный тариф - размер платы за сбор, вывоз и утилизацию твердых бытовых отходов (ТБО), обеспечивающий минимально необходимый уровень возмещения затрат на расширенное воспроизводство с учетом принятой собственником программы развития при соблюдении стандартов качества услуг.
Тарифы для населения - система ставок за сбор, вывоз и утилизацию 1 ТБО, по которым осуществляются расчеты с населением.
Твердые бытовые отходы - отходы, образующиеся в жилых и общественных зданиях, торговых, зрелищных, спортивных и других учреждениях (включая отходы от текущего ремонта квартир), отходы от отопительных устройств местного отопления, смет, опавшие листья, собираемые с дворовых территорий, а также крупногабаритные отходы.
Норма накопления отходов - объем образования твердых бытовых отходов, приходящийся на 1 человека в год.
Регулируемая цена (тариф) - цена услуги (тариф), складывающаяся на товарном рынке при воздействии на эту цену государственных и муниципальных органов управления, в том числе путем установления ее предельной либо стартовой величины.
Регулирование цены (тарифа) - прямое либо косвенное (в результате конкурса на право заключения договора на сбор и утилизацию ТБО) воздействие регулирующего органа на величину тарифа путем установления его предельного или фиксированного размера, в основе которого лежит оценка необходимых затрат при принятом качестве услуг.
Период регулирования - временной интервал (квартал, полугодие, год), принимаемый для расчета показателей, включаемых в предложения по установлению тарифов (размера платы за сбор и утилизацию ТБО).
Ценообразование - процесс формирования специализированными предприятиями, регулирующими органами, органами местного самоуправления тарифов на жилищно-коммунальные услуги (в том числе на услуги по сбору, вывозу и утилизации ТБО).
Специализированные организации по санитарной уборке городов - организации любой формы собственности, организационно-правовой формы и ведомственной принадлежности, осуществляющие сбор, вывоз и утилизацию ТБО.
Маршрутная карта (маршрут) - графическое выражение пути следования специализированных машин (мусоровозов), последовательность и периодичность выполнения всех видов работ по установленной технологии.
2.1. Рост современных городов, развитие промышленности и сельского хозяйства приводят к ухудшению экологических условий проживания людей, особенно в крупных городах, в которых происходит наиболее интенсивное накопление твердых бытовых отходов (ТБО). Ежегодный прирост ТБО, подлежащих сбору, вывозу и утилизации, в среднем на городского жителя составляет 1 - 3%. Вместе с тем, при неправильном и несвоевременном удалении и обезвреживании ТБО могут серьезно загрязнять окружающую природную среду.
Проблема экологической безопасности при санитарной очистке городов затрагивает все стадии обращения с твердыми бытовыми отходами: сбор, транспортировку, обезвреживание и переработку. Процесс обращения твердых бытовых отходов - это многогранная проблема городского хозяйства, значение которой определяется многообразным и всевозрастающим влиянием на санитарные условия проживания людей и эстетический облик населенных пунктов, а также серьезными социально-экономическими последствиями, связанными с выбором методов и средств ее решения. Эколого-экономические аспекты современного процесса утилизации ТБО грозят городскому хозяйству загрязнением окружающей природной среды, нерациональным использованием природных ресурсов, значительным экономическим ущербом и представляют собой реальную угрозу здоровью современных и будущих поколений.
Создание нормальных условий жизни людей в городе - первоочередная задача коммунальных служб, занятых санитарной очисткой города. В этой связи возрастает актуальность экономически обоснованных тарифов на услуги по сбору, транспортировке, утилизации и захоронению ТБО как основы планирования и прогнозирования уровня жилищно-коммунального обслуживания.
При этом в данной подотрасли жилищно-коммунального хозяйства до настоящего времени не было единого нормативного документа, который служил бы основой построения финансовых взаимоотношений потребителей и производителей услуг по сбору, вывозу и утилизации твердых бытовых отходов.
В основе настоящей разработки лежит обобщение опыта экспертных проверок обоснованности затрат и тарифов на эти виды коммунальных услуг, проведенных Институтом экономики ЖКХ.
Методические рекомендации содержат алгоритм расчета тарифов, состоящий из двух блоков: определения цены производства с учетом требований по расширенному воспроизводству (затрат предприятия этого профиля) на основе экспертизы обоснованности затрат, выявления нерациональных расходов и формирования цены услуги для потребителей с учетом их платежеспособного спроса.
2.2. Прирост городского населения, а следовательно и объемов образования ТБО, обусловливает повышение требований к санитарному содержанию городских территорий, в частности, к своевременному сбору и вывозу твердых бытовых отходов, поскольку именно от организации этого вида деятельности ЖКХ зависит в значительной мере качество среды обитания и экологическая безопасность на территории населенного пункта
В свою очередь, обеспечение необходимых стандартов качества требует комплексного подхода к удалению бытовых отходов, в том числе к механизации всех технологических процессов, улучшению технико-экономических показателей применяемых машин и оборудования. Одной из основных целей планирования текущей деятельности и развития специализированных организаций по санитарной уборке городов является определение минимально допустимого уровня суммарного финансирования с учетом, с одной стороны, предотвращения критического переизноса машин и оборудования, ведущего к снижению качества предоставляемых услуг и экологической безопасности, а с другой, - предельных возможностей бюджета территории и доходов семей.
В этих условиях возрастает роль экономически обоснованных тарифов как основы планирования и прогнозирования уровня жилищно-коммунального обслуживания, одним из основных видов деятельности которого является сбор, вывоз и утилизация твердых бытовых отходов.
2.3. Основными целями введения экономически обоснованных тарифов и повышения объективности их формирования являются:
- защита интересов потребителей, в том числе населения, при переходе специализированных организаций в режим безубыточного функционирования, предотвращение необоснованного завышения уровня платежей;
- учет платежеспособного спроса потребителей услуг, их готовности и возможности оплачивать услуги соответствующего качества по установленной стоимости для предотвращения роста дебиторской задолженности (увеличения неплатежей), роста социальной напряженности в результате увеличения числа семей, нуждающихся в субсидиях, и объема бюджетных средств, необходимых для их предоставления;
- определение потребности в финансовых средствах, обеспечение рационального планирования бюджета муниципальных образований;
- создание механизма регулирования цен на услуги по сбору, вывозу и утилизации отходов, в том числе путем проведения конкурсов на право заключения договора на этот вид деятельности;
- создание ценового регулятора, то есть условий, при которых повышение тарифов до величины реальных затрат будет соответствовать повышению качества предоставляемых услуг и выполняемых работ до нормативных требований.
2.4. Анализ сложившейся системы формирования тарифов на услуги по сбору, вывозу и утилизации ТБО показал, что она существует практически в отрыве от реальных условий финансирования спецорганизаций, качества услуг и потребительских предпочтений. В этой ситуации зачастую происходит несоответствие оказываемого объема и качества услуг условиям договора на их предоставление. Существующая практика формирования тарифов на базе фактических затрат за предшествующий период и использование устаревших, не отвечающих современным требованиям норм и нормативов, не только не стимулирует, но и делает невозможным привлечение инвестиционных ресурсов, так как структура себестоимости, заложенная в тарифе, не соответствует структуре реальных финансовых потребностей предприятий.
2.5. Концепция использования категории экономически обоснованного тарифа на современном этапе реформирования ЖКХ основана на следующих основных принципах.
При переводе спецорганизаций в режим безубыточного функционирования в целях защиты интересов потребителей процесс ценообразования должен оставаться регулируемым. В соответствии с действующим законодательством тарифы на услуги предприятий, находящихся в муниципальной собственности, устанавливаются органами местного самоуправления. Регулирование тарифов и установление их предельного значения для предприятий другой формы собственности (в том числе акционерных обществ) осуществляет региональный орган. Однако и в этом случае тариф для населения устанавливает орган местного самоуправления.
При этом, регулирование тарифов имеет место во всех видах деятельности жилищно-коммунального хозяйства, однако степень такого регулирования различна в разных подотраслях. Для специализированных организаций, которые могут получать право на заключение договора на сбор, вывоз и утилизацию ТБО на конкурсной основе, процедура установления экономически обоснованных тарифов имеет свои особенности, заключающиеся в сочетании прямого ценового и косвенного регулирования через конкурсы, стандарты, нормативы-индикаторы.
Необходимо также отметить, что в настоящее время регулирующим органом утверждается уровень рентабельности либо единый для всех жилищно-коммунальных организаций, включая специализированные организации по сбору, вывозу и утилизации ТБО, либо дифференцированный по видам деятельности ЖКХ.
Норматив рентабельности носит в этом случае ограничительный характер, не имеющий, как правило, необходимого содержательного обоснования, и, как следствие, в тарифе никак не учитывается потребность организаций в средствах на развитие и социальные нужды. В соответствии с тем, что специализированные организации становятся самостоятельными субъектами хозяйствования, несущими во все большей степени ответственность за санитарное состояние городов и других населенных пунктов, они должны иметь определенные финансовые возможности по обеспечению этого санитарного состояния, что должно учитываться при формировании тарифа, а в его составе - при определении прибыли.
Кроме того, установление нормативного уровня рентабельности, то есть ее ограничение, не заинтересовывает организации в снижении затрат, так как приводит к снижению цены услуги и абсолютной величины прибыли при реализации антизатратного механизма. В то же время, рост затрат компенсируется ростом цены.
2.6. Экономически обоснованные тарифы на услуги специализированных организаций, в которых договоры формируются на основе конкурсного отбора, устанавливаются в два этапа.
На первом этапе также как и для организаций-монополистов на основе экспертизы действующих тарифов, планирования затрат и прибыли определяется стартовая величина тарифа, которая устанавливается в качестве максимальной для участников конкурса.
На втором этапе определяется тариф, предложенный организацией-победителем конкурса. Это значение тарифа фиксируется как временное. Установленная таким образом величина тарифа подтверждается как экономически обоснованная после окончания контрольного срока работы организации при соблюдении ею всех требований договора по качеству и срокам выполнения работ (конкретная продолжительность контрольного срока оговаривается в договоре).
В соответствии с корректировкой тарифа по итогам конкурса и контроля качества выполняемых работ со стороны органа местного самоуправления, выполняющего функции заказчика, либо уполномоченной им службы проводится корректировка нормативов и показателей качества, используемых при установлении стартовой величины тарифа.
В то же время для проведения конкурса в последующие периоды уровень стартового тарифа может быть увеличен не только в зависимости от уровня инфляции, но и с учетом дополнительных требований по номенклатуре и качеству работ, выдвигаемых заказчиком.
2.7. Величина затрат на текущую деятельность и развитие в тарифе должна определяться в результате нахождения местным органом самоуправления компромисса между потребностями специализированных организаций в финансовых средствах и возможностями бюджета муниципального образования и средней семьи по оплате соответствующих расходов.
2.7. Первым крупным блоком, лежащим в основе формирования тарифов, является определение экономически обоснованного тарифа, обеспечивающего возмещение затрат специализированных организаций (цены производства услуги) (см. раздел 3 настоящих Рекомендаций).
Оценка фактических затрат является начальным этапом формирования экономически обоснованного тарифа. С использованием основных пропорций и соотношений, на основании нормативов и в результате проведения необходимых корректировок фактических затрат формируется плановая себестоимость услуг по сбору, вывозу и утилизации ТБО. Затем определяется объем средств, необходимых для развития, внедрения новой техники и технологий и оценивается их доля, финансируемая за счет прибыли предприятия (средств, направляемых на капитализацию). Определяются другие платежи из прибыли: фонд социального развития, налоги, уплачиваемые из прибыли.
Рассчитанное "от частного к общему" значение планового тарифа проверяется на соответствие стандартам, скорректированным с учетом местных особенностей. Сформированный тариф представляет собой цену производства услуги - цену специализированной организации по сбору, вывозу и утилизации отходов.
По мере приближения уровня оплаты услуг населением к реальной стоимости и роста затрат на эти цели в семейном бюджете потребители будут предъявлять повышенные требования к соответствию платежей качеству обслуживания. Для снятия излишней социальной напряженности при определении величины тарифов необходимо учитывать реальный платежеспособный спрос потребителей.
Исходя из того, что при нынешнем уровне дохода доля затрат на услуги по сбору, вывозу и утилизации ТБО в бюджете средней семьи должна составлять не более 0,3 - 0,5%, определяются тарифы на указанный вид услуг.
2.9. Подход к формированию тарифов, основанный на расчете цены производства услуги и возможного уровня цены для потребителей, позволит ликвидировать существующие в настоящее время противоречия и сбалансировать интересы производителей и потребителей (в том числе, имеющих различные доходы).