Действующий
В пунктах 1 и 2 статьи 23.1 КоАП России определена подведомственность дел об административных правонарушениях, в пункте 3 названной статьи - их подсудность конкретным судам (определяется, к компетенции какого суда относится рассмотрение дела). Исходя из этого, при решении вопроса о том, правомочны ли таможенные органы рассматривать дела об административных правонарушениях, отнесенные к их компетенции в соответствии со статьей 23.8 КоАП России, и производство по которым осуществлялось в форме административного расследования, необходимо руководствоваться положениями части 2 статьи 23.1 КоАП России о том, что судами дела об административных правонарушениях, указанные в данной части статьи, рассматриваются только в случаях, если должностное лицо, к которому поступило дело об административном правонарушении, передает его на рассмотрение судье, вне зависимости от того, в какой форме осуществлялось производство по этому делу.
11. Возможность и порядок осуществления процессуальных действий в отсутствие лица, привлекаемого к ответственности, если из контекста статьи КоАП России подразумевается необходимость его присутствия, однако местонахождение лица не установлено, либо лицо уклоняется от участия в производстве по делу.
Порядок, установленный КоАП России для производства ряда процессуальных действий, предусматривает ту или иную степень участия в указанных действиях лица, привлекаемого к ответственности.
Например, в статье 28.2 КоАП России отсутствует прямое указание на то, что протокол об административном правонарушении составляется только в присутствии лица, привлекаемого к ответственности. То есть возможность составления протокола об административном правонарушении не обусловливается присутствием при этом лица, совершившего правонарушение. Вместе с тем в пунктах 3 - 6 названной статьи указано на совершение действий, подразумевающих составление протокола об административном правонарушении в присутствии этого лица, а именно: необходимость разъяснения лицу, в отношении которого составляется протокол об административном правонарушении, его прав и обязанностей, предоставления возможности ознакомления с протоколом и предоставления объяснений и замечаний по его содержанию, подписания этим лицом составленного протокола, а также вручение лицу по его просьбе копии протокола. Однако на практике нередки случаи, когда лицо, совершившее правонарушение, уклоняется от прибытия в таможенный орган, несмотря на неоднократно направляемые повестки и извещения, либо организация, привлекаемая к административной ответственности, по юридическому адресу и адресу местонахождения, указанному в регистрационных, учредительных и иных документах, не располагается.
Более сложными представляются ситуации, когда КоАП России напрямую предусматривает обязательное присутствие лица при производстве того или иного действия, но это предписание не может быть выполнено в силу вышеозначенных причин. Например, частью 4 статьи 26.4 предусматривается, что лицо, привлекаемое к ответственности, должно быть ознакомлено с определением о назначении экспертизы до направления его для исполнения. В соответствии со статьей 27.8 КоАП России проведение такого процессуального действия как осмотр принадлежащих юридическому лицу помещений, территорий и находящихся там вещей и документов осуществляется в присутствии владельца этого помещения. В то же время, встречаются ситуации, когда осмотр помещения (территории) должен быть произведен безотлагательно, установление же фактического владельца помещения и приглашение его для участия в осмотре потребует значительного времени либо вообще невозможно и может привести в конечном счете к сокрытию таких вещей либо их утрате.
Приведенные в указанных статьях КоАП России нормы служат гарантией соблюдения прав привлекаемого к ответственности лица - знать, за какое правонарушение оно привлекается к ответственности, давать объяснения по существу, представлять ходатайства, доказывать свою невиновность. Участие привлекаемого к ответственности лица в производстве по делу является его правом, и таможенный орган не правомочен обязать лицо реализовать это право. В связи с этим представляется, что вопрос о возможности составления протокола об административном правонарушении и проведения иных процессуальных действий в отсутствие привлекаемого к ответственности лица необходимо рассматривать через призму тех требований, которые должны быть выполнены таможенным органом, чтобы обеспечить права лица, предусмотренные законодательством (направление извещений, повесток о вызове в таможенный орган для дачи объяснений, принятие мер к установлению местонахождения лица). При выполнении таможенным органом указанных мер по соблюдению прав лица указанные действия могут быть проведены. При этом уклонение лица, совершившего правонарушение, от участия в производстве по делу, в том числе в случаях, когда юридические лица скрывают свое местонахождение от государственных органов, препятствуя тем самым осуществлению ими фискальных функций, не должно служить препятствием к привлечению правонарушителя к ответственности за совершение противоправных действий. В противном случае нормы законодательства об ответственности смогут быть применены только к лицам, выполняющим предписания таможенного органа, злостные же правонарушители, уклоняющиеся от участия в производстве по делу, будут уходить от ответственности и наказания (нарушаются принципы справедливости и неотвратимости наказания).
12. Возможность рассмотрения дел об административных правонарушениях в отсутствие лица, привлекаемого к ответственности, если местонахождение лица не установлено, отсутствуют представители юридического лица (фирмы-однодневки, организация зарегистрирована по поддельным документам и т.п.).
Данная проблема, так же как и предыдущий вопрос, касается ситуаций, когда установить местонахождение лица, совершившего административное правонарушение, несмотря на предпринятые таможенным органом меры, не представилось возможным, а также случаев, когда такое лицо уклоняется от участия в рассмотрении дела либо законные представители юридического лица отсутствуют (организация зарегистрирована на основании подложных документов, документов умерших лиц и т.п.).
Учитывая, что КоАП России предусматривает возможность принятия судом решения о рассмотрении дела в отсутствие лиц, участвующих в производстве (пункт 4 части 1 статьи 29.7 КоАП России), в указанных случаях, по нашему мнению, отсутствие лица, привлекаемого к ответственности, не должно служить препятствием для рассмотрения дела, если это не препятствует всестороннему и своевременному выяснению обстоятельств дела и разрешению его в соответствии с законом.
13. Порядок оценки стоимости вещей, являющихся предметом административного правонарушения, в целях исчисления размера наказания, если указанные вещи не изымались (например, при применении ст.27.14 КоАП России).
Статья 27.11 КоАП России предусматривает порядок оценки только вещей, изъятых по делу об административном правонарушении. В случае, если на вещи наложен арест, либо вещи, являющиеся предметом правонарушения, изъять невозможно в силу объективных причин (например, товар находится за границей) порядок оценки стоимости предмета правонарушения в целях исчисления размера взыскания законодательно не установлен. В таких случаях полагаем возможным применять по аналогии порядок оценки, предусмотренный статьей 27.11.
14. Определение места совершения правонарушения, и в связи с этим, места рассмотрения дела об административном правонарушении.
По ряду дел об административных правонарушениях (в частности, в области таможенного дела) установить конкретное место, в котором совершается противоправное деяние, предусмотренное объективной стороной состава правонарушения, предусмотренного диспозицией статьи КоАП России, затруднительно или невозможно. Это касается прежде всего деяний, объективная сторона которых выражена в бездействии - незачислении валютной выручки, не осуществлении обратного вывоза (ввоза) товаров и пр. Вместе с тем, рассматриваемые деяния могут быть объединены по одному критерию - все они относятся к нарушениям требований, ограничений или условий таможенных режимов и лицо, совершая правонарушение, нарушает прежде всего требования, ограничения или условия конкретного таможенного режима. Товары помещаются под таможенный режим таможенным органом, им же осуществляется последующий контроль за соблюдением этого режима (проводятся проверки, ведется соответствующая документация и пр.). В связи с этим представляется логичным определять место совершения правонарушений по таким делам по месту нахождения таможенного органа, оформившего товары под определенный таможенный режим, и направлять такие дела для рассмотрения в суды, расположенные в регионе деятельности упомянутых таможенных органов.
В случаях, когда определить место совершения правонарушения однозначно не удается - определять его по местонахождению таможенного органа, выявившего правонарушение. Такие случаи возможны например при утрате во время доставки товара средства идентификации примененного таможенным органом. Невозможность установления места совершения правонарушения не является основанием для не привлечения лица к административной ответственности и освобождения его от наказания. При отсутствии сведений о том, когда и где были совершены противоправные действия (бездействие) и невозможности их установления руководствоваться положениями части 1 статьи 29.5 КоАП России о рассмотрении дела об административном правонарушении по месту его совершения не представляется возможным. В подобных ситуациях возможно было бы использовать положения части 2 названной статьи, учитывая, что 3 и 4 ее части относятся к другим делам об административных правонарушениях, и направлять дела об административных правонарушениях для рассмотрения в суды, расположенные в регионе деятельности таможенного органа, составившего протокол об административном правонарушении.
15. Порядок передачи в суд вещественных доказательств по делам об административных правонарушениях и оплаты расходов по их хранению до разрешения этого вопроса по результатам рассмотрения дела.
В соответствии с частью 2 статьи 26.6 КоАП России вещественные доказательства по делу подлежат приобщению к нему, а согласно части 3 той же статьи судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело об административном правонарушении, обязаны обеспечить сохранность вещественных доказательств. Таким образом, в случае передачи дела в суд вещественные доказательства также должны передаваться (либо считаться перечисленными с момента передачи дела при невозможности передачи вместе с ним) соответствующему судье, а оплату расходов по хранению вещественных доказательств до их передачи должен обеспечивать государственный орган, должностное лицо которого произвело их изъятие, после передачи - соответствующий суд. При передаче вещественных доказательств полагаем необходимым составлять сопроводительное письмо, в котором указывать, какие вещественные доказательства и в какой суд передаются.
16. Возможность и порядок уведомления судами таможенных органов о принятых решениях по делам об административных правонарушениях.
В связи с тем, что рассмотрение дел о нарушении таможенных правил отнесено к компетенции судов, возникает необходимость своевременного получения таможенными органами информации о принятых судами решениях по делам. Представляется, что такое информирование было бы целесообразно осуществлять путем направления копий судебных решений.
Такое информирование таможенных органов судами о принимаемых ими решениям по делам о нарушении таможенных правил необходимо в первую очередь в целях формирования на основе указанных решений единообразной практики применения и толкования действующего законодательства об ответственности за административные правонарушения в системе таможенных органов, а также для ведения статистической отчетности по делам об административных правонарушениях, предусмотренной действующими правовыми актами.
17. Правомочны ли вышестоящие органы либо районные суды осуществлять в соответствии с пунктами 2-4 части 1 статьи 30.1 КоАП России рассмотрение жалоб на постановления по делам об административных правонарушениях, совершенных юридическими лицами и лицами, осуществляющими предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, или с учетом положений части 3 названной статьи такие постановления подлежат обжалованию только в арбитражный суд.
Из буквального прочтения части 3 статьи 30.1 следует, что в случаях, предусмотренных пунктами 2-4 части 1 данной статьи, постановления, вынесенные в отношении юридических лиц и предпринимателей, должны обжаловаться исключительно в арбитражный суд (в силу статьи 22 АПК России пересмотр решений, вынесенных судами общей юрисдикции, не относится к компетенции арбитражных судов). Однако, подобное толкование закона нарушает принцип равенства субъектов ответственности, закрепленный в статье 1.4 КоАП России. Так, физические лица вправе обжаловать постановления по делам об административных правонарушениях как во внесудебном порядке, так и в судебном; а при указанном толковании физические лица - предприниматели и юридические лица - только в арбитражные суды, то есть вправе использовать лишь одну процедуру обжалования. Статьей 33 Конституции Российской Федерации гражданам Российской Федерации (причем независимо от того, занимаются они предпринимательской деятельностью или нет) гарантировано право обращения в государственные органы и органы местного самоуправления, которое, в частности, в соответствии с пунктом 4 Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 17.12.1996 N 20-П распространяется и на юридических лиц. Кроме того, КоАП России предусмотрена упрощенная по сравнению с арбитражным законодательством процедура рассмотрения жалоб, предусматривающая, например, сокращенный срок рассмотрения жалобы, освобождение от обложения жалобы государственной пошлиной.
Часть 3 статьи 30.1 КоАП России не изменяет общий порядок обжалования постановления, установленный частью 1 названной статьи, в том числе в отношении юридических лиц, а лишь дополняет его применительно к обжалованию постановлений, вынесенных в отношении юридических лиц, разъясняя таким образом, что дальнейшее обжалование постановления, вынесенного в отношении юридического лица, осуществляется не в соответствии с положениями статьи 30.9 КоАП России, а в соответствии с Арбитражно-процессуальным кодексом Российской Федерации, при этом порядок обжалования постановлений в соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 30.1 в вышестоящий орган не может рассматриваться как обязательный досудебный порядок обжалования постановления по делу. Кроме того, с учетом положений АПК РФ не понятно в каком порядке прокурор сможет приносить протесты на решения судов по делам, субъектом по которым выступает юридическое лицо.
18. Можно ли рассматривать исключение взыскания стоимости товаров из перечня видов административных наказаний как улучшение положения лиц. Подлежат ли пересмотру в порядке статьи 6 Федерального закона "О введении в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" не исполненные на 01.07.2002 постановления о наложении данного вида взыскания.
По нашему мнению, исключение взыскания стоимости товаров из перечня видов взысканий за административные правонарушения нельзя рассматривать как обстоятельство, улучшающее положение лица. Постановления о наложении взысканий в виде взыскания стоимости товаров, не исполненные на 01.07.2002 не подлежат пересмотру в порядке статьи 6 Федерального закона "О введении в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях", за исключением случаев, когда нарушение таможенных правил, за совершение которого было наложено взыскание, не признается административным правонарушением в соответствии с КоАП России.
Исключение взыскания стоимости товаров (транспортных средств) из перечня видов наказаний за административные правонарушения само по себе не должно рассматриваться как обстоятельство, улучшающее положение лица, привлекаемого к ответственности. Анализ статей главы 39 ТК России свидетельствует, что взыскание стоимости товаров (транспортных средств) было установлено не в качестве самостоятельного взыскания, а как альтернатива конфискации товаров (транспортных средств). То есть, взыскание стоимости товаров (транспортных средств) являлось по своей природе своеобразным эквивалентом конфискации, на что неоднократно указывал в своих решениях Конституционный Суд Российской Федерации (постановление от 27.04.2001 N 7-П и определение от 06.07.2002 N 144-О).
Принимая во внимание, что КоАП России предусматривает возможность применения конфискации, улучшение положения лиц, на которые наложено взыскание стоимости товаров (транспортных средств), не установлено.
19. В случаях, если возбужденное прокурором дело будет возвращено таможенным органом или судом для устранения недостатков в порядке ст.29.7 КоАП России, кто должен их устранять, таможенный орган или орган прокуратуры?
Основываясь на положениях п.4 ч.1 ст.29.7 КоАП России устранять недостатки должен прокурор, возбудивший дело.
20. Если прокурором возбуждено дело о нарушении таможенных правил и принято решение о проведении по нему административного расследования, может ли он передать его для расследования в таможенный орган.
21. В соответствии с ч.2 ст.25.11 КоАП России прокурор извещается о месте и времени рассмотрения дела об административном правонарушении, совершенном несовершеннолетним, а также дела об административном правонарушении, возбужденного по инициативе прокурора.
В этой связи возникает вопрос, что понимать под инициативой прокурора. Это возбуждение им дела или в том числе направление в таможенный орган материалов для проверки, по результатам которой было возбуждено дело.
22. Согласно ч.1 ст.32.3 КоАП России в случае, если административный штраф взимается на месте совершения физическим лицом административного правонарушения, такому лицу выдается постановление-квитанция установленного образца. Вместе с тем, кодексом не уточняется каким органом оно должно быть установлено.
Предполагается, что постановление-квитанция должно быть единым для всех юрисдикционных органов и его форма должна утверждаться постановлением Правительства Российской Федерации. В соответствии с поручением Правительства Российской Федерации подготовку порядка применения и форму постановления-квитанции осуществляет Министерство юстиции Российской Федерации. Однако, возможно к 01.07.2002 такое постановление Правительства Российской Федерации подготовлено не будет. В этой связи необходимо определить, возможно ли использование действующих в настоящее время актов о наложении взыскания по упрощенной форме, применяемых таможенными органами.
Предлагаемое решение: в случае не издания Правительством Российской Федерации постановления, утверждающего образец постановления-квитанции и порядок его применения до 01.07.2002, считаем возможным использование таможенными органами для взыскания административного штрафа на месте совершения административного правонарушения бланка акта упрощенной формы, утвержденного приказом ГТК России от 28.04.94 N 177, с использованием ссылок на КоАП России, т.к. бланк по форме и реквизитному составу отвечает требованиям статей КоАП России.
1). Долженствование лица выполнить ту или иную обязанность в сфере таможенных правоотношений вытекает, прежде всего, из общеправового принципа, закрепленного в статье 15 Конституции Российской Федерации, согласно которому любое лицо должно соблюдать установленные законом обязанности. То есть, вступая в таможенные правоотношения, лицо должно не только знать о существовании обязанностей, отдельно установленных для каждого вида правоотношений, но и обеспечить их выполнение, то есть соблюсти ту степень заботливости и осмотрительности, которая необходима для строгого соблюдения требований закона. Однако, если при решении вопроса о виновности лица знание им закона презюмируется, то вопрос, обеспечило ли оно выполнение обязанности, подлежит доказыванию.
2). При этом права лица, корреспондирующиеся с его обязанностями в каждом правоотношении, как раз и определяют указанную степень заботливости и осмотрительности, которая должна быть проявлена лицом. Однако при исследовании вопроса о мерах, которые лицо могло предпринять для обеспечения выполнения обязанности, недопустимо рассматривать только права, предусмотренные таможенным законодательством, отдельно от тех прав, которые предоставлены лицу иными законами и нормативными актами, например, для обеспечения поступления валютной выручки от экспорта товаров лицо должно использовать права, установленные гражданским законодательством и международными правовыми актами (например, использование безотзывного аккредитива).
Большое значение в этой связи имеет вопрос о достаточности мер, предпринятых лицом для обеспечения выполнения обязанности. Здесь должен использоваться принцип разумной достаточности, для которого можно выделить следующие основные критерии:
- обычаи делового оборота в данной сфере деятельности, то есть те меры, которые обычно принято предпринимать и которых обычно достаточно для выполнения обязанности;
- использовались ли лицом те меры, которые позволяют наиболее полно гарантировать выполнение обязанности;
- какому лицу (работнику) было доверено таможенное оформление или иные функции, связанные с выполнением таможенных обязанностей (т.е. кадровая политика лица с точки зрения осмотрительности).
Все вышеперечисленные обстоятельства должны исследоваться и учитываться для определения в каждом конкретном случае достаточности предпринятых лицом действий.
Определив круг правовых возможностей выполнения лицом обязанности, необходимо рассмотреть вопрос о реальной возможности лица при данных конкретных обстоятельствах реализовать указанные права: не было ли каких-либо препятствий, находящихся за пределами его воли (учитывая как форс-мажор, так и иные препятствия).
- ссылки юридического лица на, так называемый, эксцесс исполнителя являются несостоятельными, поскольку, учитывая, что все действия юридического лица опосредованы и выражаются в действиях тех физических лиц, которые в силу закона, трудового договора, учредительных и иных документов представляют это лицо в отношениях с третьими лицами и выступают от его имени, принимают решения и осуществляют управление, все действия работника юридического лица рассматриваются как действия этого лица. Кроме того, правильный подбор и расстановка кадров, допуск к полномочиям, контроль за деятельностью работников - все это также является проявлением разумной осмотрительности лица, направленной на обеспечение его деятельности;
- если юридическое лицо вступает в таможенные правоотношения не непосредственно, а через другое юридическое лицо, действующее по договору представительства, то все действия представителя и объем его полномочий регулируются гражданским законодательством (ст.182-184 ГК России). То есть все действия представителя рассматриваются как действия представляемого лица, однако если представитель вышел за пределы полномочий, а представляемое лицо не одобрит впоследствии этих действий, то действия, выходящие за пределы полномочий, считаются совершенными представителем от своего имени (ст.183 ГК России).