Действующий
Протокол заседания от 27.09.2006 N 187-4-4 (Выписка) "О Рекомендациях по некоторым вопросам применения Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях избирательными комиссиями"
1. Одобрить Рекомендации по некоторым вопросам применения Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях избирательными комиссиями (прилагается).
2. Направить Рекомендации по некоторым вопросам применения Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях избирательными комиссиями в избирательные комиссии субъектов Российской Федерации.
3. Опубликовать настоящую выписку из протокола заседания Центральной избирательной комиссии Российской Федерации в журнале "Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации".
Рекомендации по некоторым вопросам применения Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях избирательными комиссиями
Одним из наиболее важных вопросов при привлечении к административной ответственности является вопрос о лице, совершившем правонарушение, как субъекте административного правонарушения. Им может быть как физическое лицо (в том числе должностное), так и юридическое лицо (организация). Выделяют общий и специальный субъекты.
Согласно статье 2.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - Кодекс) ответственность за административное правонарушение наступает с 16 лет. Здесь необходимо учитывать то, что в соответствии с пунктом 1 статьи 4 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (далее - Федеральный закон) участвовать в предусмотренных законодательством о выборах избирательных действиях вправе гражданин Российской Федерации, которому исполнилось либо исполнится на день голосования 18 лет. Эти лица могут быть привлечены к административной ответственности в общем порядке, если не указан специальный субъект. Лица, которым на день голосования не исполнится 18 лет, могут быть привлечены к административной ответственности с учетом характера правонарушения лишь по некоторым статьям Кодекса (например, по статьям 5.11, 5.12, 5.14, 5.20, 5.56). При решении вопроса о составлении протокола об административном правонарушении по статье 5.11 Кодекса в отношении кандидата, избирательного объединения, их доверенных лиц, а также иных лиц необходимо установить, что им было или могло быть известно о несовершеннолетнем возрасте лица, привлекаемого ими к проведению предвыборной агитации.
Понятие должностного лица дано в примечании к статье 2.4 Кодекса. Согласно данному определению должностным лицом является лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, то есть наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных или муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации.
При этом руководители и другие работники иных организаций, совершившие административные правонарушения в связи с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций, а также лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица (ПБОЮЛ), несут административную ответственность как должностные лица, если законом не установлено иное.
Понятие юридического лица, а также его признаки, виды, правоспособность определены в статьях 48 - 51 Гражданского кодекса Российской Федерации. Юридическим лицом признается организация, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде. Кроме того, юридические лица должны иметь самостоятельный баланс или смету, а также быть зарегистрированы в порядке, определенном Федеральным законом "О государственной регистрации юридических лиц".
От имени юридического лица, в отношении которого составлен протокол об административном правонарушении, выступает его законный представитель. В соответствии с частью 2 статьи 25.4 Кодекса законным представителем юридического лица является его руководитель, а также иное лицо, признанное в соответствии с законом или учредительными документами органом юридического лица. Полномочия законного представителя юридического лица подтверждаются документами, удостоверяющими его служебное положение.
В случае привлечения к административной ответственности специальных субъектов последние указываются в самой статье. Специальными субъектами административного правонарушения являются лица, обладающие определенным статусом: кандидаты, зарегистрированные кандидаты, уполномоченные представители избирательных объединений (в том числе по финансовым вопросам), а также лица, замещающие государственную должность Российской Федерации, государственную должность субъекта Российской Федерации, выборные муниципальные должности, государственные или муниципальные служащие.
Вопросы определения субъектов административных правонарушений, равно как и иные вопросы применения Кодекса, отражены в Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 марта 2005 года N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" (приложение N 6 - не приводится).
Лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, считается невиновным, пока его вина не будет доказана в порядке, предусмотренном Кодексом, и установлена вступившим в законную силу постановлением судьи, органа, должностного лица, рассмотревших дело (статья 1.5 Кодекса).
Под порядком установления вины согласно Кодексу подразумевается установление наличия в действиях (бездействии) лица состава административного правонарушения, предусмотренного соответствующей статьей Кодекса.
Лицо, совершившее административное правонарушение, может быть признано виновным, если действовало с умыслом или по неосторожности.
Также возможно совершение административного правонарушения по неосторожности, если лицо, его совершившее, предвидело возможность наступления вредных последствий своего действия (бездействия), но без достаточных на то оснований самонадеянно рассчитывало на предотвращение таких последствий либо не предвидело возможности наступления таких последствий, хотя должно было и могло их предвидеть. При этом наличие или отсутствие в действиях тех или иных лиц вины устанавливает суд.
Необходимо принимать во внимание, что административное правонарушение считается оконченным с момента, когда в результате действия (бездействия) правонарушителя имеются все предусмотренные законом признаки состава административного правонарушения. В случае если в соответствии с нормативным правовым актом установлены обязанность и срок, в течение которого такая обязанность должна быть выполнена, но это исполнено не было, правонарушение является оконченным с момента истечения установленного срока. Указанное обстоятельство должно обязательно учитываться при составлении протокола, поскольку Кодексом предусмотрена возможность привлечения к административной ответственности только за оконченное правонарушение. На это указывается в пункте 19 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 марта 2005 года N 5.
Федеральным законом от 21 июля 2005 года N 93-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации о выборах и референдумах и иные законодательные акты Российской Федерации" изменены редакции ряда статей Кодекса. В частности, изменены редакции 23 статей (статьи 5.6 - 5.9, 5.11 - 5.13, 5.15, 5.17 - 5.21, 5.24, 5.25, 5.27, 5.46 - 5.52), введено три новых состава, предусматривающих административную ответственность за нарушение законодательства о выборах (часть 2 статьи 5.3, часть 2 статьи 5.5, статья 5.56). Соответствующие изменения внесены в пункт 1 части 2 и в часть 5 статьи 28.3 Кодекса "Должностные лица, уполномоченные составлять протоколы об административных правонарушениях", а также в часть 1 статьи 28.4 "Возбуждение дел об административных правонарушениях прокурором".
Также внесены изменения в статьи, определяющие процедуру составления протоколов об административных правонарушениях и их рассмотрения. Так, в статье 23.1 Кодекса перечень статей, дела по которым рассматривают судьи, дополнен статьей 5.56 Кодекса.
Кроме того, с 6 августа 2006 года утратили силу примечания к статьям 5.8 и 5.50 Кодекса, поскольку Федеральным законом в редакции Федерального закона от 21 июля 2005 года N 93-ФЗ не предусматривается создание избирательных блоков.
В настоящее время протоколы об административных правонарушениях вправе составлять следующие должностные лица:
по статьям 5.3 - 5.5, 5.8 - 5.10, 5.12, 5.15, 5.17 - 5.20, 5.47, 5.50, 5.51, 5.56 Кодекса - члены избирательных комиссий с правом решающего голоса, уполномоченные избирательными комиссиями (часть 5 статьи 28.3 Кодекса);
по статьям 5.6, 5.10, 5.11, 5.12, 5.14 - 5.16, 5.22, 5.47, 5.49 Кодекса - должностные лица органов внутренних дел (милиции) (пункт 1 части 2 статьи 28.3 Кодекса);
по статьям 5.5, 5.10, 5.11, 5.13, 5.51 Кодекса - должностные лица органов, уполномоченных в области печати и средств массовой информации (пункт 58 части 2 статьи 28.3 Кодекса);
по статьям 5.5, 5.10, 5.11, 5.13 Кодекса - должностные лица органов, уполномоченных в области телевидения, радиовещания и государственного контроля за техническим качеством вещания (пункт 60 части 2 статьи 28.3 Кодекса);
Как видно из приведенного перечня, по ряду статей (5.5, 5.10, 5.12, 5.15, 5.47, 5.51) право на составление протокола об административном правонарушении имеют, помимо уполномоченных членов избирательных комиссий, и другие должностные лица. Однако данное обстоятельство не может служить основанием для избирательной комиссии в случае поступления к ней обращения с приведением фактов, содержащих признаки административного правонарушения, направлять такие обращения иным должностным лицам для составления протокола, кроме случаев, когда у комиссии, в отличие от иного органа, уполномоченного на составление протоколов об административных правонарушениях, отсутствуют правовые средства для оперативного, полного и всестороннего установления фактов, свидетельствующих о правонарушении (в том числе в связи с необходимостью проведения административного расследования).
Дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 5.1, 5.7, 5.21, 5.23 - 5.25, 5.45, 5.46, 5.48, 5.52 Кодекса, вправе возбуждать прокурор (статья 28.4 Кодекса). Кроме того, прокурором может быть возбуждено дело об административном правонарушении, предусмотренном любой статьей Кодекса.
Поводами к возбуждению дел об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 5.1 - 5.25, 5.45 - 5.52, 5.56 Кодекса, являются (часть 1 статьи 28.1 Кодекса):
1) непосредственное обнаружение должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения;
2) поступившие из правоохранительных органов, а также из других государственных органов, органов местного самоуправления, от общественных объединений материалы, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения;
3) сообщения и заявления физических и юридических лиц, а также сообщения в средствах массовой информации, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения.
Дело об административном правонарушении может быть возбуждено при наличии хотя бы одного из поводов, предусмотренных частью 1 статьи 28.1 Кодекса, и достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения.
При поступлении обращения, содержащего сведения об административном правонарушении, в избирательную комиссию рекомендуем в целях более объективного подхода рассматривать такое обращение на заседании комиссии с принятием соответствующего решения и последующим поручением уполномоченному члену избирательной комиссии, комиссии референдума составить протокол об административном правонарушении (приложения 1 и 2) немедленно, либо при необходимости выяснения дополнительных обстоятельств в течение двух суток с момента вынесения указанного решения, либо вынести определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении (приложение 5). Сроки составления протокола об административном правонарушении предусмотрены частями 1, 2 статьи 28.5 Кодекса.
Как показала практика применения Кодекса, особого внимания заслуживают случаи, когда имеющие место, по мнению авторов обращений, нарушения не находят фактического подтверждения, при этом согласно требованиям Федерального закона авторам должны быть направлены ответы.
Среди таких обращений стоит выделить те, в которых ставится вопрос о привлечении виновных лиц к административной ответственности в связи с наличием, по мнению авторов обращения, события административного правонарушения. При их рассмотрении необходимо учитывать требования статьи 28.1 Кодекса, согласно которым в случае отказа в возбуждении дела об административном правонарушении должностным лицом, рассмотревшим соответствующие материалы, сообщения, заявления, должно быть вынесено мотивированное определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении.
При применении части 5 статьи 28.1 Кодекса в случаях, перечисленных в статье 24.5, когда по заявлению, обращению должно быть вынесено определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении, возникает вопрос, как реагировать на заявление, обращение, если заявителя невозможно отнести к лицам, которые в соответствии со статьями 25.1 - 25.5 Кодекса вправе обжаловать определение.
В этих случаях необходимо принимать во внимание, что избирательная комиссия, рассмотрев поступившее обращение, обязана принять мотивированное решение по существу вопроса и дать заявителю мотивированный ответ, приложив определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении. Поэтому заявителю не может быть направлен ответ, информирующий лишь о результатах рассмотрения его заявления. Отказ в направлении заявителю копии определения в связи с тем, что он не относится к числу лиц, имеющих право на обжалование вынесенного уполномоченным членом комиссии документа, является неправомерным, поскольку вопрос о том, является ли лицо субъектом обжалования, вправе решать только суд при принятии или рассмотрении жалобы на соответствующее определение избирательной комиссии. Аналогично должен быть рассмотрен вопрос о направлении заявителю мотивированного ответа в случае вынесения постановления о прекращении дела об административном правонарушении в соответствии с частью 6 статьи 28.7 Кодекса.
Необходимо принять во внимание следующее. При вынесении уполномоченным избирательной комиссии определения об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении либо постановления о прекращении дела заявителям и заинтересованным лицам необходимо дать разъяснения о порядке обжалования указанных актов, предусмотренном главой 30 Кодекса. В частности, требуется обратить их внимание на то, что жалоба подается в районный суд по месту рассмотрения дела (пункт 3 части 1 статьи 30.1 Кодекса) в пятидневный срок со дня получения копии определения, постановления (часть 3 статьи 30.3 Кодекса).