Действующий
статья Кодекса, предусматривающая административную ответственность за данное административное правонарушение.
Административное расследование проводится уполномоченным членом избирательной комиссии по месту совершения или выявления административного правонарушения (пункт 4 статьи 28.7 Кодекса).
В случае если по какому-либо обращению необходимо проведение административного расследования, представляется целесообразным, не возбуждая дело об административном правонарушении, направлять материалы в правоохранительные и иные органы для проверки и принятия соответствующих мер реагирования. Такая возможность предоставлена избирательным комиссиям пунктами 4, 5 статьи 20 Федерального закона.
Пленум Верховного Суда Российской Федерации в Постановлении от 24 марта 2005 года N 5 специально подчеркнул, что "административное расследование представляет собой комплекс требующих значительных временных затрат процессуальных действий..., направленных на установление всех обстоятельств административного правонарушения, их фиксирование, юридическую квалификацию и процессуальное оформление. Проведение административного расследования должно состоять из реальных действий, направленных на получение необходимых сведений, в том числе путем проведения экспертизы, установления потерпевших, свидетелей, допроса лиц, проживающих в другой местности".
В связи с этим представляется обоснованным просить правоохранительные и иные органы по вышеуказанным обращениям возбудить дело об административном правонарушении.
В соответствии с частью 5 статьи 28.7 Кодекса срок проведения административного расследования не может превышать одного месяца с момента возбуждения дела об административном правонарушении. В исключительных случаях по письменному ходатайству уполномоченного члена комиссии, в производстве которого находится дело об административном правонарушении, указанный срок может быть продлен не более чем на один месяц вышестоящим должностным лицом. По нашему мнению, таким лицом является председатель комиссии. По окончании административного расследования составляется протокол об административном правонарушении либо выносится постановление о прекращении дела об административном правонарушении.
Протокол об административном правонарушении в течение суток с момента его составления направляется судье, уполномоченному рассматривать дело (статья 28.8 Кодекса). По общему правилу дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 5.1 - 5.25 и 5.45 - 5.52, 5.56 Кодекса, рассматриваются мировыми судьями по месту совершения правонарушения. По ходатайству лица, привлекаемого к административной ответственности, дело может быть рассмотрено по месту его жительства. Дела об административных правонарушениях, по которым проводилось административное расследование, рассматриваются по месту нахождения органа, проводившего административное расследование (части 1 и 2 статьи 29.5 Кодекса). Дела, по которым к административной ответственности привлечены военнослужащие, рассматриваются судьями гарнизонных военных судов, а дела, по которым привлекаются несовершеннолетние, - комиссиями по делам несовершеннолетних (часть 1 статьи 23.2 Кодекса). Кроме того, в случае отсутствия мировых судей дела об административных правонарушениях рассматриваются судьями районных судов.
На практике может возникнуть ситуация, когда административное правонарушение совершено в одном регионе, а субъект привлечения к административной ответственности находится в другом регионе. Например, редакция, выпустившая периодическое печатное издание с размещенным там агитационным материалом с нарушением требований Федерального закона, находится в Москве, а распространено это издание в Московской области. В таком случае после обнаружения факта распространения следует в Московской области привлечь к административной ответственности распространителя с учетом его вины, после чего материал в отношении редакции газеты направить прокурору того региона, где совершено административное правонарушение (выпуск периодического печатного издания), для привлечения редакции к административной ответственности (в данном примере - прокурору Москвы).
Как показала практика, наиболее распространенными нарушениями являются нарушения правил проведения предвыборной агитации. Соответственно наибольшее количество протоколов об административных правонарушениях составляется по статьям Кодекса, предусматривающим ответственность за данные нарушения, - 5.5, 5.8, 5.11, 5.12, 5.16. В связи с этим избирательным комиссиям тех субъектов Российской Федерации, на территории которых зафиксировано большое количество таких правонарушений, рекомендуется разработать наиболее адекватные меры по предотвращению таких правонарушений.
Необходимо обратить внимание на особенность применения положений Кодекса, в частности статьи 27.10, предусматривающей в качестве меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении изъятие вещей и документов.
Ссылаясь на данную статью, избирательные комиссии неоднократно направляли в органы внутренних дел представления об изъятии тиража или части тиража периодического печатного издания в том случае, если устанавливали, что публикация агитационных печатных материалов в этих изданиях была осуществлена с нарушением требований избирательного законодательства.
Вместе с тем такая практика вызывает сомнения в ее законности. Это обусловлено тем, что в соответствии с частью 2 статьи 28 Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 года "О средствах массовой информации" изъятие, а равно уничтожение тиража или его части допускается не иначе как по вступившему в законную силу решению суда. Однако Кодекс не содержит механизма осуществления изъятия такого предмета правонарушения, как тираж либо часть тиража печатного издания. Кроме того, необходимо принимать во внимание и то, что изъятие тиража (части тиража) печатного издания может привести к невозможности его реализации в случае иной оценки действий редакции газеты судом.
Центральной избирательной комиссией Российской Федерации совместно с Генеральной прокуратурой Российской Федерации, Министерством внутренних дел Российской Федерации, Министерством культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации, Федеральной службой по надзору за соблюдением законодательства в сфере массовых коммуникаций и охране культурного наследия, Федеральным агентством по печати и массовым коммуникациям была выработана изложенная в письме ЦИК России от 5 июня 2006 года (исх. N 01-23/1572) правовая позиция по некоторым проблемам пресечения незаконной агитационной деятельности и изъятия незаконных агитационных материалов.
Пунктом 8 статьи 56 Федерального закона установлено, что в случае распространения подложных печатных, аудиовизуальных и иных агитационных материалов с нарушением требований пунктов 2 - 6, 8 и 10 статьи 54 Федерального закона, а также в случае нарушения организацией телерадиовещания, редакцией периодического печатного издания установленного Федеральным законом порядка проведения предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума соответствующая комиссия обязана обратиться в правоохранительные органы, суд, орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в сфере массовых коммуникаций, с представлением о пресечении противоправной агитационной деятельности, об изъятии незаконных агитационных материалов и о привлечении организации телерадиовещания, редакции периодического печатного издания, их должностных лиц, иных лиц к ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации.
При применении указанной нормы Федерального закона, аналогичных норм иных законов о выборах и референдумах комиссиям необходимо иметь в виду следующее.
Согласно пункту 2.1 статьи 48 Федерального закона действия, совершаемые при осуществлении представителями организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации, профессиональной деятельности и указанные в подпункте "а" пункта 2 статьи 48 Федерального закона, признаются предвыборной агитацией в случае, если эти действия совершены с целью побудить избирателей голосовать за кандидата, кандидатов, список (списки) кандидатов или против него (них), а действия, указанные в подпунктах "б" - "е" пункта 2 статьи 48 Федерального закона, - в случае, если эти действия совершены с такой целью неоднократно.
При этом наличие или отсутствие агитационной цели во всех случаях подлежит установлению судами общей юрисдикции и (или) иными правоприменителями при оценке тех или иных конкретных действий как противозаконной предвыборной агитации.
Кроме того, в соответствии со статьями 25, 58, 60 Закона Российской Федерации "О средствах массовой информации" ущемление свободы массовой информации, то есть воспрепятствование в какой бы то ни было форме со стороны граждан, должностных лиц государственных органов и организаций, общественных объединений законной деятельности учредителей, редакций, издателей и распространителей продукции средства массовой информации, а также журналистов, в том числе посредством незаконного изъятия, а равно уничтожения тиража или его части, установление незаконных ограничений на розничную продажу тиража периодического печатного издания не допускается и влечет ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации (в частности, в соответствии со статьей 13.16 Кодекса).
В случаях, предусмотренных законом, распространение продукции средства массовой информации согласно статье 25 Закона Российской Федерации "О средствах массовой информации" может быть прекращено исключительно по решению суда. Вместе с тем прекращение распространения продукции средства массовой информации законодательством Российской Федерации о выборах не предусмотрено. В связи с этим принятие избирательной комиссией каких-либо мер, направленных на пресечение противоправной агитационной деятельности со стороны организации, осуществляющей выпуск средства массовой информации, и ее представителей, заключающихся в ограничении или прекращении распространения продукции соответствующего средства массовой информации, недопустимо.
Недопустимыми, с учетом положений Закона Российской Федерации "О средствах массовой информации", представляются и меры по приостановлению распространения периодического печатного издания, например путем ареста тиража в помещении редакции без его изъятия. В соответствии со статьей 3 названного Закона Российской Федерации наложение запрета на распространение сообщений и материалов является цензурой массовой информации.
С учетом изложенного, действия избирательной комиссии, направленные на пресечение противоправной агитационной деятельности со стороны организации, осуществляющей выпуск СМИ, и ее представителей, заключающиеся в ограничении или прекращении распространения продукции соответствующего СМИ, помимо обращения в суд, недопустимы.
Полагаем, что в рамках существующего правового регулирования, исходя из формулировки пункта 8 статьи 56 Федерального закона, в целях пресечения распространения незаконных агитационных материалов, размещенных в периодическом печатном издании, избирательным комиссиям следует обращаться с представлением об изъятии незаконных агитационных материалов в суд по подсудности. Соответствующий суд может решить вопрос об изъятии тиража такого периодического печатного издания.
Ввиду скоротечности периода распространения тиража номера периодического печатного издания действия по изъятию тиража имеют смысл, только если они осуществлены в максимально короткие сроки с момента обнаружения наличия признаков административного правонарушения (то есть с момента, когда у избирательной комиссии появились основания полагать, что в конкретном выпуске периодического печатного издания содержится неправомерная предвыборная агитация).
В связи с этим избирательной комиссии, которая полагает, что в конкретном выпуске периодического печатного издания содержится неправомерная предвыборная агитация, следует незамедлительно направить в суд представление об изъятии тиража соответствующего выпуска этого периодического печатного издания. Суд призван незамедлительно рассмотреть поступившее представление избирательной комиссии и, при наличии на то оснований, принять судебный акт, в соответствии с которым правоохранительные органы обязаны незамедлительно осуществить изъятие тиража. Одновременно с таким представлением избирательная комиссия направляет в суд надлежащим образом составленный протокол об административном правонарушении, а суд рассматривает дело об административном правонарушении по существу. Исключение возможно при проведении административного расследования. В этом случае, с учетом положения части 3 статьи 28.5 Кодекса, представление может быть направлено в суд до составления протокола об административном правонарушении.
Особенно важным при составлении протоколов об административном правонарушении является анализ фактов правонарушений и их юридическая оценка. При этом следует выяснить, насколько полна и достоверна информация о правонарушении, не является ли оно малозначительным, подпадает ли под признаки правонарушения, предусмотренного Кодексом, а также не истекли ли сроки, установленные для привлечения к административной ответственности.
Решения по фактам административных правонарушений должны приниматься оперативно. Бездействие избирательных комиссий, не отреагировавших в надлежащий срок на соответствующие правонарушения, может привести к росту числа жалоб со стороны различных участников избирательного процесса.
Особо следует отметить, что эффективность работы по выявлению фактов административных правонарушений, объективность и полнота анализа информации, необходимой для принятия оперативных решений, а также результативность деятельности по пресечению нарушений избирательного законодательства зависят от уровня организации взаимодействия избирательных комиссий с органами внутренних дел, органами прокуратуры, территориальными органами Росохранкультуры и Федерального агентства по печати и массовым коммуникациям, иными органами, оказывающими содействие избирательным комиссиям в реализации их полномочий, а также судами. При этом основополагающими звеньями в организации такого взаимодействия являются выработка плана совместных действий в период избирательной кампании, его согласованное последовательное осуществление и постоянный обмен необходимой информацией о правонарушениях и формах их пресечения.
В действующем Кодексе предусмотрена административная ответственность членов избирательных комиссий с правом решающего голоса (статьи 5.1, 5.6, 5.15, 5.21 - 5.25, 5.47, 5.56). В случае привлечения такого члена избирательной комиссии к административной ответственности и наложении на него административного взыскания необходимо иметь в виду, что вступление в законную силу в отношении члена избирательной комиссии решения (постановления) суда о назначении административного наказания за нарушение законодательства о выборах и референдумах является безусловным основанием для немедленного прекращения данным членом избирательной комиссии своих полномочий (подпункт "б" пункта 8 статьи 29 Федерального закона). Следует обратить внимание на то, что при этом применяется пункт 18 статьи 29 Федерального закона о необходимости согласия прокурора субъекта Российской Федерации на привлечение члена избирательной комиссии с правом решающего голоса к административной ответственности.
По некоторым статьям Кодекса предусмотрено привлечение к административной ответственности и других лиц, обладающих неприкосновенностью. Привлечение к ответственности таких лиц возможно только с согласия Генерального прокурора Российской Федерации либо прокурора субъекта Российской Федерации. Такими субъектами являются лица, замещающие государственные должности или выборные муниципальные должности, а также зарегистрированные кандидаты.
Для привлечения к административной ответственности лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации и выборные муниципальные должности, необходимо согласие соответственно Генерального прокурора Российской Федерации, прокурора субъекта Российской Федерации. Для назначения административного наказания в судебном порядке в отношении зарегистрированных кандидатов необходимо согласие прокурора соответственно уровню выборов, в отношении членов избирательных комиссий с правом решающего голоса - согласие прокурора субъекта Российской Федерации, в отношении члена ЦИК России с правом решающего голоса, председателя избирательной комиссии субъекта Российской Федерации - Генерального прокурора Российской Федерации.
Понятие "государственная должность Российской Федерации" определено Федеральным законом "О системе государственной службы Российской Федерации" от 27 июля 2004 года <*>. Как следует из статьи 1 данного Закона, государственные должности субъектов Российской Федерации могут быть установлены конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации. К выборным муниципальным должностям в соответствии с пунктом 2 статьи 1 Федерального закона "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" относятся депутаты, члены выборных органов местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления.
<*> В настоящее время действует Указ Президента Российской Федерации от 11 января 1995 года N 32 "О государственных должностях Российской Федерации", утвердивший Сводный перечень государственных должностей Российской Федерации.
При этом необходимо иметь в виду, что к государственным должностям субъектов Российской Федерации, к выборным муниципальным должностям относятся соответственно должности депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, депутата представительного органа местного самоуправления независимо от того, работают они на постоянной (штатной) либо не на постоянной основе.
На зарегистрированных кандидатов иммунитет распространяется в соответствии с пунктом 4 статьи 41 Федерального закона. Если согласие прокурора необходимо для привлечения к административной ответственности, материалы по выявленным правонарушениям следует направлять в прокуратуру. Если такое согласие необходимо для назначения административного наказания в судебном порядке, материалы следует направлять в прокуратуру после составления уполномоченным членом избирательной комиссии протокола об административном правонарушении.
В настоящее время отсутствует законодательное регулирование реализации положения пункта 4 статьи 41 Федерального закона, в связи с чем ЦИК России в письме от 7 октября 2005 года (исх. N 01-23/2910) предложен следующий механизм.
Рассмотрев сообщение о факте правонарушения, имевшем место со стороны зарегистрированного кандидата, и усмотрев, что в действиях указанных лиц имеются признаки административного правонарушения, предусмотренные статьями 5.3, 5.8 - 5.10, 5.12, 5.17 - 5.19, 5.47, 5.50 Кодекса, уполномоченный член избирательной комиссии, комиссии референдума с правом решающего голоса в сроки, предусмотренные статьей 28.5 Кодекса, составляет протокол об административном правонарушении в отношении виновного лица и в течение одних суток с момента составления направляет протокол, а также другие материалы дела об административном правонарушении в суд согласно подсудности, определенной Кодексом.
С учетом того, что частью 6 статьи 29.6 Кодекса для рассмотрения дел за нарушения избирательного законодательства предусмотрен пятидневный срок со дня поступления дела в суд, по истечении которого дело не может быть рассмотрено, представляется целесообразным одновременно с направлением дела в суд направить копии протокола и материалов дела об административном правонарушении прокурору, в компетенцию которого входит рассмотрение вопроса о даче согласия подвергнуть зарегистрированного кандидата административному наказанию, налагаемому в судебном порядке. Сведения о том, что прокурор извещен, целесообразно приложить к материалам дела, направленным в суд.
Пунктом 4 статьи 41 Федерального закона не предусматривается извещение прокурором (соответственно уровню выборов) избирательной комиссии о принятом по данному вопросу решении. Отсутствие ответа прокурора на момент получения судьей протокола об административном правонарушении в отношении зарегистрированного кандидата, а также других материалов дела в соответствии со статьями 24.5, 28.9, пункта 4 части 1 статьи 29.4 Кодекса не является основанием для прекращения производства по делу либо основанием для возвращения судьей протокола об административном правонарушении в избирательную комиссию.
В случае если при подготовке к рассмотрению дела судья установит, что протокол об административном правонарушении был составлен и другие материалы дела были оформлены неуполномоченным членом избирательной комиссии неправильно либо неполно и такая неполнота не может быть восполнена при рассмотрении дела, он в соответствии с пунктом 4 части 1 статьи 29.4 Кодекса выносит определение о возвращении протокола об административном правонарушении и других материалов дела в избирательную комиссию либо уполномоченному члену избирательной комиссии, составившему протокол. Недостатки, указанные судьей, в соответствии с частью 2 статьи 28.8 Кодекса должны быть устранены в срок не более трех суток и в течение одних суток со дня устранения должны быть снова направлены судье.
О повторном направлении протокола об административных правонарушениях в отношении зарегистрированного кандидата и иных материалов дела в суд также необходимо проинформировать прокурора, которому ранее был направлен протокол. Сведения об этом целесообразно приложить к материалам дела, направленным в суд.
При наличии хотя бы одного из обстоятельств, указанных в статье 24.5 Кодекса, производство по делу об административном правонарушении не может быть начато, а по начатому делу должностным лицом, в производстве которого находится дело, выносится постановление о прекращении производства по делу об административном правонарушении с соблюдением требований, предусмотренных статьей 29.10 Кодекса (приложение 4). Такими основаниями могут быть: