Действующий
Дело об административном правонарушении может быть возбуждено при наличии хотя бы одного из поводов, предусмотренных частью 1 статьи 28.1 Кодекса, и достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения.
При поступлении обращения, содержащего сведения об административном правонарушении, в избирательную комиссию рекомендуем в целях более объективного подхода рассматривать такое обращение на заседании комиссии с принятием соответствующего решения и последующим поручением уполномоченному члену избирательной комиссии, комиссии референдума составить протокол об административном правонарушении (приложения 1 и 2) немедленно, либо при необходимости выяснения дополнительных обстоятельств в течение двух суток с момента вынесения указанного решения, либо вынести определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении (приложение 5). Сроки составления протокола об административном правонарушении предусмотрены частями 1, 2 статьи 28.5 Кодекса.
Как показала практика применения Кодекса, особого внимания заслуживают случаи, когда имеющие место, по мнению авторов обращений, нарушения не находят фактического подтверждения, при этом согласно требованиям Федерального закона авторам должны быть направлены ответы.
Среди таких обращений стоит выделить те, в которых ставится вопрос о привлечении виновных лиц к административной ответственности в связи с наличием, по мнению авторов обращения, события административного правонарушения. При их рассмотрении необходимо учитывать требования статьи 28.1 Кодекса, согласно которым в случае отказа в возбуждении дела об административном правонарушении должностным лицом, рассмотревшим соответствующие материалы, сообщения, заявления, должно быть вынесено мотивированное определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении.
При применении части 5 статьи 28.1 Кодекса в случаях, перечисленных в статье 24.5, когда по заявлению, обращению должно быть вынесено определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении, возникает вопрос, как реагировать на заявление, обращение, если заявителя невозможно отнести к лицам, которые в соответствии со статьями 25.1 - 25.5 Кодекса вправе обжаловать определение.
В этих случаях необходимо принимать во внимание, что избирательная комиссия, рассмотрев поступившее обращение, обязана принять мотивированное решение по существу вопроса и дать заявителю мотивированный ответ, приложив определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении. Поэтому заявителю не может быть направлен ответ, информирующий лишь о результатах рассмотрения его заявления. Отказ в направлении заявителю копии определения в связи с тем, что он не относится к числу лиц, имеющих право на обжалование вынесенного уполномоченным членом комиссии документа, является неправомерным, поскольку вопрос о том, является ли лицо субъектом обжалования, вправе решать только суд при принятии или рассмотрении жалобы на соответствующее определение избирательной комиссии. Аналогично должен быть рассмотрен вопрос о направлении заявителю мотивированного ответа в случае вынесения постановления о прекращении дела об административном правонарушении в соответствии с частью 6 статьи 28.7 Кодекса.
Необходимо принять во внимание следующее. При вынесении уполномоченным избирательной комиссии определения об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении либо постановления о прекращении дела заявителям и заинтересованным лицам необходимо дать разъяснения о порядке обжалования указанных актов, предусмотренном главой 30 Кодекса. В частности, требуется обратить их внимание на то, что жалоба подается в районный суд по месту рассмотрения дела (пункт 3 части 1 статьи 30.1 Кодекса) в пятидневный срок со дня получения копии определения, постановления (часть 3 статьи 30.3 Кодекса).
В том случае, если для реального привлечения виновного лица к ответственности у избирательной комиссии нет всей полноты полномочий (например, для привлечения к административной ответственности определенной категории лиц), материалы необходимо направить в прокуратуру либо в другие компетентные органы.
Срок давности привлечения к административной ответственности по делам о нарушениях законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах составляет один год (часть 1 статьи 4.5 Кодекса).
Срок давности привлечения к ответственности исчисляется по общим правилам исчисления сроков - со дня, следующего за днем совершения административного правонарушения (за днем обнаружения правонарушения). В случае совершения административного правонарушения, выразившегося в форме бездействия, срок привлечения к административной ответственности исчисляется со дня, следующего за последним днем периода, предоставленного для исполнения соответствующей обязанности. Срок давности привлечения к административной ответственности за правонарушения, по которым предусмотренная нормативным правовым актом обязанность не была выполнена к определенному в нем сроку, начинает течь с момента наступления указанного срока (абзацы второй и четвертый пункта 14 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 марта 2005 года N 5).
составления протокола об административном правонарушении или вынесения прокурором постановления о возбуждении дела об административном правонарушении;
вынесения определения о возбуждении дела об административном правонарушении при необходимости проведения административного расследования, предусмотренного статьей 28.7 Кодекса.
фамилии, имена, отчества, адреса места жительства свидетелей и потерпевших (если имеются свидетели и потерпевшие);
статья Кодекса, предусматривающая административную ответственность за данное административное правонарушение;
объяснение физического лица либо законного представителя юридического лица, в отношении которых возбуждено дело;
При составлении протокола об административном правонарушении физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, а также иным участникам производства по делу (потерпевшим, свидетелям, понятым), разъясняются их права и обязанности, предусмотренные статьями 25.1 - 25.10 Кодекса, о чем делается запись в протоколе. Им должна быть предоставлена возможность ознакомления с протоколом об административном правонарушении, а также возможность дать объяснения и замечания по его содержанию, которые прилагаются к протоколу.
Протокол об административном правонарушении должен быть подписан должностным лицом, его составившим, физическим лицом или законным представителем юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении. В случае отказа указанных лиц от подписания протокола в нем делается соответствующая запись.
Физическому лицу либо законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело, а также потерпевшему по их просьбе вручается под расписку копия протокола об административном правонарушении.
Необходимо отметить, что составление протокола об административном правонарушении не лишает избирательные комиссии права на обращение в случае необходимости в правоохранительные органы с представлением о пресечении правонарушений, в том числе и тех, составление протоколов по которым отнесено к юрисдикции комиссий. Указанные органы в соответствии с возложенными на них законом полномочиями обязаны в установленные Федеральным законом сроки принять меры по пресечению нарушений избирательного законодательства и проинформировать о результатах обратившиеся комиссии.
В случае уклонения физического лица, руководителя или законного представителя юридического лица, совершившего правонарушение, от явки в избирательную комиссию для участия в составлении протокола об административном правонарушении по обращению члена избирательной комиссии, уполномоченного составлять протокол, они могут быть доставлены принудительно должностным лицом органа внутренних дел (милиции) в помещение органа внутренних дел (милиции) или органа местного самоуправления сельского поселения (часть 1 статьи 27.2 Кодекса). После доставления член избирательной комиссии должен явиться в помещение органа внутренних дел или орган местного самоуправления сельского поселения для составления протокола об административном правонарушении.
При этом составление протокола в отсутствие лица, в отношении которого было возбуждено дело об административном правонарушении, если этому лицу было надлежащим образом сообщено о времени и месте его составления, но оно не явилось в назначенный срок и не уведомило о причинах неявки или причины неявки были признаны неуважительными, Пленум Верховного Суда Российской Федерации в Постановлении от 24 марта 2005 года N 5 не относит к существенным недостаткам.
Однако составление протокола в отсутствие виновного лица считаем возможным лишь тогда, когда исчерпаны все средства для обеспечения его явки в избирательную комиссию, комиссию референдума, орган внутренних дел либо в орган местного самоуправления сельского поселения, и такие меры не принесли результата.
Протокол об административном правонарушении составляется уполномоченным лицом немедленно после выявления административного правонарушения (часть 1 статьи 28.5 Кодекса). В случае если требуется дополнительное выяснение обстоятельств дела, либо данных о физическом лице, либо сведений о юридическом лице, в отношении которых возбуждается дело об административном правонарушении, протокол составляется в течение двух суток с момента выявления административного правонарушения (часть 2 статьи 28.5 Кодекса).
Вместе с тем согласно Постановлению Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 марта 2005 года N 5 нарушение сроков составления протокола об административном правонарушении, а также сроков направления его для рассмотрения является несущественным недостатком протокола, поскольку эти сроки не являются пресекательными и не могут быть основанием для возвращения протокола составившему его уполномоченному члену избирательной комиссии.
На основании решения избирательной комиссии, рассмотревшей обращение об административном правонарушении, лицо, уполномоченное ею составлять протокол об административном правонарушении, немедленно выносит определение о возбуждении дела об административном правонарушении. Если после выявления административного правонарушения в области законодательства о выборах и референдумах осуществляется экспертиза или иные процессуальные действия, требующие значительных временных затрат, производится административное расследование (статья 28.7 Кодекса) (приложение 3).
В определении о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования указываются:
статья Кодекса, предусматривающая административную ответственность за данное административное правонарушение.
Административное расследование проводится уполномоченным членом избирательной комиссии по месту совершения или выявления административного правонарушения (пункт 4 статьи 28.7 Кодекса).
В случае если по какому-либо обращению необходимо проведение административного расследования, представляется целесообразным, не возбуждая дело об административном правонарушении, направлять материалы в правоохранительные и иные органы для проверки и принятия соответствующих мер реагирования. Такая возможность предоставлена избирательным комиссиям пунктами 4, 5 статьи 20 Федерального закона.
Пленум Верховного Суда Российской Федерации в Постановлении от 24 марта 2005 года N 5 специально подчеркнул, что "административное расследование представляет собой комплекс требующих значительных временных затрат процессуальных действий..., направленных на установление всех обстоятельств административного правонарушения, их фиксирование, юридическую квалификацию и процессуальное оформление. Проведение административного расследования должно состоять из реальных действий, направленных на получение необходимых сведений, в том числе путем проведения экспертизы, установления потерпевших, свидетелей, допроса лиц, проживающих в другой местности".
В связи с этим представляется обоснованным просить правоохранительные и иные органы по вышеуказанным обращениям возбудить дело об административном правонарушении.
В соответствии с частью 5 статьи 28.7 Кодекса срок проведения административного расследования не может превышать одного месяца с момента возбуждения дела об административном правонарушении. В исключительных случаях по письменному ходатайству уполномоченного члена комиссии, в производстве которого находится дело об административном правонарушении, указанный срок может быть продлен не более чем на один месяц вышестоящим должностным лицом. По нашему мнению, таким лицом является председатель комиссии. По окончании административного расследования составляется протокол об административном правонарушении либо выносится постановление о прекращении дела об административном правонарушении.
Протокол об административном правонарушении в течение суток с момента его составления направляется судье, уполномоченному рассматривать дело (статья 28.8 Кодекса). По общему правилу дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 5.1 - 5.25 и 5.45 - 5.52, 5.56 Кодекса, рассматриваются мировыми судьями по месту совершения правонарушения. По ходатайству лица, привлекаемого к административной ответственности, дело может быть рассмотрено по месту его жительства. Дела об административных правонарушениях, по которым проводилось административное расследование, рассматриваются по месту нахождения органа, проводившего административное расследование (части 1 и 2 статьи 29.5 Кодекса). Дела, по которым к административной ответственности привлечены военнослужащие, рассматриваются судьями гарнизонных военных судов, а дела, по которым привлекаются несовершеннолетние, - комиссиями по делам несовершеннолетних (часть 1 статьи 23.2 Кодекса). Кроме того, в случае отсутствия мировых судей дела об административных правонарушениях рассматриваются судьями районных судов.
На практике может возникнуть ситуация, когда административное правонарушение совершено в одном регионе, а субъект привлечения к административной ответственности находится в другом регионе. Например, редакция, выпустившая периодическое печатное издание с размещенным там агитационным материалом с нарушением требований Федерального закона, находится в Москве, а распространено это издание в Московской области. В таком случае после обнаружения факта распространения следует в Московской области привлечь к административной ответственности распространителя с учетом его вины, после чего материал в отношении редакции газеты направить прокурору того региона, где совершено административное правонарушение (выпуск периодического печатного издания), для привлечения редакции к административной ответственности (в данном примере - прокурору Москвы).
Как показала практика, наиболее распространенными нарушениями являются нарушения правил проведения предвыборной агитации. Соответственно наибольшее количество протоколов об административных правонарушениях составляется по статьям Кодекса, предусматривающим ответственность за данные нарушения, - 5.5, 5.8, 5.11, 5.12, 5.16. В связи с этим избирательным комиссиям тех субъектов Российской Федерации, на территории которых зафиксировано большое количество таких правонарушений, рекомендуется разработать наиболее адекватные меры по предотвращению таких правонарушений.
Необходимо обратить внимание на особенность применения положений Кодекса, в частности статьи 27.10, предусматривающей в качестве меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении изъятие вещей и документов.
Ссылаясь на данную статью, избирательные комиссии неоднократно направляли в органы внутренних дел представления об изъятии тиража или части тиража периодического печатного издания в том случае, если устанавливали, что публикация агитационных печатных материалов в этих изданиях была осуществлена с нарушением требований избирательного законодательства.
Вместе с тем такая практика вызывает сомнения в ее законности. Это обусловлено тем, что в соответствии с частью 2 статьи 28 Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 года "О средствах массовой информации" изъятие, а равно уничтожение тиража или его части допускается не иначе как по вступившему в законную силу решению суда. Однако Кодекс не содержит механизма осуществления изъятия такого предмета правонарушения, как тираж либо часть тиража печатного издания. Кроме того, необходимо принимать во внимание и то, что изъятие тиража (части тиража) печатного издания может привести к невозможности его реализации в случае иной оценки действий редакции газеты судом.